美國遊說制度簡介
撰成日期：110年10月
更新日期：110年11月22日
資料類別：議題研析
作者：吳欣宜
編號：R01493
一、 題目：美國遊說制度簡介
二、 探討研析
（一） 遊說起源與美國遊說政治文化
「遊說」一詞的英文lobby，原意指建築物內的長廊過道或公開休憩會客處所，因為利益團體代表經常在這些地點與政府官員或民意代表會面接觸，向其表達政策觀點或提出請求，後來引申為凡是試圖影響立法者或行政官員之決定或立法內容之行為，即稱為「遊說」（Lobby）。
遊說政治存在於許多國家，但在美國最為發達，推究原因與其國情及政治體制有關。眾所周知美國是一個移民國家，社會中存在各式群體，背後分別代表不同利益，為避免在利益分配的過程中被忽視或犠牲，人們傾向集結眾人力量去爭取利益，於是利益團體便應運而生。在美國政治歷程中，利益團體常藉由通過法案或修訂公共政策來追求自身利益，而「遊說」是說服決策者過程中之重要一環。雖然美國行政、立法、司法三權分立之制度設計，提供利益團體多方切入點以達成其所欲目標，但在實際過程中，利益團體傾向尋求立法部門之協助。原因之一是國會議員本就扮演代表民意之角色，利益團體自可堂而皇之向其達意見。其二是國會掌控預算審查，可以藉此影響行政部門之施政。另一方面，國會議員大多有連任的選舉壓力，議員在各方遊說過程中獲取之資訊，能進一步提升其問政品質，更重要的是，利益團體在競選經費上之捐輸和動員民眾力量，在在都讓議員們不能忽視他們的意見 。
事實上，遊說在美國是一門專業工作，專業遊說者通常受僱於利益團體或公司企業，他們可能是前國會議員或助理，或曾任高階行政官員，熟悉國會運作生態與議事規則，並且與現任議員或政府官員維持良好聯繫。為拉近與議員或官員之關係，專業遊說者會藉由代為安排私人休憩行程（例如旅遊、觀看球賽或表演、高級餐廳等）或是有報酬之演講，建立彼此良好關係；在決策過程中，專業遊說者能適時提供議員或官員法律或政策相關之研究報告或意見分析等資訊，幫助其在國會問政或詢答時擴大影響，進而達到影響法案或引導政策之目的。此外，專業遊說者還會運用外部方式，例如發動選民向選區議員寫信、打電話、遊行示威，或是藉由傳播媒體形成輿論等方式，對國會議員或官員造成壓力，使其不得不接受遊說者之主張。K街（K street）位處國會山莊和白宮之間，聚集民間組織、智庫、遊說團體、公關公司，甚至是美國最具影響力的遊說公司總部，儼然成為美國遊說文化之代名詞，故被稱為「遊說之街」，形成一種特殊的K街文化。
（二） 美國遊說法制之沿革
1、 從1946年《聯邦遊說管理法》到1995年《遊說公開法》
由於美國遊說活動發展蓬勃，對於遊說行為之規範也發展得早，早年《公用事業控股公司法》（Public Utilities Holding Company Act , 1935）、《海洋商事法》（Merchant Marine Act, 1936）規定任何僱請他人從事與該法有關之遊說活動，企圖影響政府政策者，均須辦理登記，可視為對遊說活動規範之先驅 。隨後1938年制定《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act)，該法雖僅要求代理外國政府或企業從事遊說活動者要先為登記，但已可謂首開遊說登記之立法。1946年美國制定《聯邦遊說管理法》(Federal Regulation of Lobbying Act of 1946)，正式規範遊說行為。
然而，由於《聯邦遊說管理法》是附屬於國會改革法之包裹法案之一，立法過程中即未受到廣泛注意，亦未經過充分討論，因此該法通過後便飽受批評，且存在諸多難以克服的缺失，遂在施行近50年後，美國復於1995年另行制定《遊說公開法》(Lobbying Disclosure Act of 1995)。總體而言，《遊說公開法》對於《聯邦遊說管理法》在施行過程所暴露之缺失，做了一定幅度之修正，例如1.遊說者之認定，從原先受有報酬且受僱目的係為影響國會立法之狹隘定義，改以半年內逾百分之二十有薪時間從事遊說活動者，即應辦理登記，且此所謂「遊說活動」係指任何遊說接觸或支援此類接觸之努力，包括活動的計畫與準備、有目的之研究與資料蒐集及為此活動而與他人聯繫。2.被遊說者範圍從原先的國會議員擴大至國會助理、行政部門官員等。3.賦予國會秘書處較大管理權責，其有權查核報告內容是否屬實，對於登記或申報不實者，得限期要求改正或向華盛頓特區聯邦檢察官提報違法情事 。但終因遊說係涉及憲法保障意見表達自由之基本權利，欲對遊說行為進行規範，本非容易之事，再加上許多原先《聯邦遊說管理法》遺留之缺失仍存在於《遊說公開法》，均導致規範遊說行為之成效有限。
2、 2007年《誠實領袖及公開政府法》
從2005年後美國陸續發生嚴重的遊說貪污醜聞，重創民眾對政府的信心，也促使於2007年通過《誠實領袖與政府公開法》（Honest Leadership and Open Government Act of 2007），為現行規範美國國內遊說行為之法律依據。其主要規範重點如下 ：
（1） 遊說者:指個人受僱於特定客戶，並提供一次以上之遊說接觸而獲得財物或其他報酬。但每季花費在遊說活動時間不及百分之二十者，不在此限。
（2） 遊說登記：遊說者在受僱後或與被遊說者首次接觸後45日內，應向國會秘書處登記。但遊說者從事遊說之總收入不滿2千5百美元，或總支出不滿1萬美元者，則免予登記。登記內容包括：遊說者基本資料；遊說者接受委託、代表遊說之客戶基本資料；每季捐助遊說活動逾5千美元，並參與、監督整個或部分遊說活動者之基本資料；遊說者受僱前20年內是否於行政或立法部門工作之聲明。
（3） 遊說申報：登記有案之遊說者自每季開始20日內，應提交其於該季期間進行遊說活動之報告。
（4） 特殊捐款申報：遊說者於每半年開始30日內，必須向兩院申報上半年內各項累積逾200美元之政治獻金，捐款對象包括國會議員、政治行動委員會、政黨委員會、總統圖書館等。
（5） 公開與執行：國會秘書處應整理申報資料，按季提供社會大眾查詢；華盛頓特區總檢察長每半年須就國會秘書處針對違反本法規定情事所為之舉報，向兩院「國土安全與政府事務委員會」及「司法委員會」匯報處理情形。
（6） 罰則：未於國會秘書處通知後60日內補正，或違反本法相關規定者，依其情節處20萬美元以下罰款，蓄意不遵守本法任何規定者，處5年以下有期徒刑。
（7） 執行查考：審計部每年應對本法各項執行情形進行年度查考，並於每年4月1日前向國會提出報告。
三、 結語
雖然美國在遊說法制上有長足之進展，在如此漫長之嘗試與改進過程中，遊說制度規範之種種問題大致都已被納入考量。然而，完美的制度從不曾存在，縱使是首開立法先例之美國，檯面下未被公開之遊說活動仍舊存在。而遊說制度規範之成敗，與公民社會本質及其他法制配套習習相關，其中，美國利益團體及遊說活動之消長，又與該國對於政治獻金之規範密切關聯。故而，純就我國與美國之遊說法規進行比較，其實質意義有限，想進行更深度及全方面探討，就必須將二國體制環境與文化背景之差異一併納入考量。
撰稿人：吳欣宜
二、 探討研析
（一） 遊說起源與美國遊說政治文化
「遊說」一詞的英文lobby，原意指建築物內的長廊過道或公開休憩會客處所，因為利益團體代表經常在這些地點與政府官員或民意代表會面接觸，向其表達政策觀點或提出請求，後來引申為凡是試圖影響立法者或行政官員之決定或立法內容之行為，即稱為「遊說」（Lobby）。
遊說政治存在於許多國家，但在美國最為發達，推究原因與其國情及政治體制有關。眾所周知美國是一個移民國家，社會中存在各式群體，背後分別代表不同利益，為避免在利益分配的過程中被忽視或犠牲，人們傾向集結眾人力量去爭取利益，於是利益團體便應運而生。在美國政治歷程中，利益團體常藉由通過法案或修訂公共政策來追求自身利益，而「遊說」是說服決策者過程中之重要一環。雖然美國行政、立法、司法三權分立之制度設計，提供利益團體多方切入點以達成其所欲目標，但在實際過程中，利益團體傾向尋求立法部門之協助。原因之一是國會議員本就扮演代表民意之角色，利益團體自可堂而皇之向其達意見。其二是國會掌控預算審查，可以藉此影響行政部門之施政。另一方面，國會議員大多有連任的選舉壓力，議員在各方遊說過程中獲取之資訊，能進一步提升其問政品質，更重要的是，利益團體在競選經費上之捐輸和動員民眾力量，在在都讓議員們不能忽視他們的意見 。
事實上，遊說在美國是一門專業工作，專業遊說者通常受僱於利益團體或公司企業，他們可能是前國會議員或助理，或曾任高階行政官員，熟悉國會運作生態與議事規則，並且與現任議員或政府官員維持良好聯繫。為拉近與議員或官員之關係，專業遊說者會藉由代為安排私人休憩行程（例如旅遊、觀看球賽或表演、高級餐廳等）或是有報酬之演講，建立彼此良好關係；在決策過程中，專業遊說者能適時提供議員或官員法律或政策相關之研究報告或意見分析等資訊，幫助其在國會問政或詢答時擴大影響，進而達到影響法案或引導政策之目的。此外，專業遊說者還會運用外部方式，例如發動選民向選區議員寫信、打電話、遊行示威，或是藉由傳播媒體形成輿論等方式，對國會議員或官員造成壓力，使其不得不接受遊說者之主張。K街（K street）位處國會山莊和白宮之間，聚集民間組織、智庫、遊說團體、公關公司，甚至是美國最具影響力的遊說公司總部，儼然成為美國遊說文化之代名詞，故被稱為「遊說之街」，形成一種特殊的K街文化。
（二） 美國遊說法制之沿革
1、 從1946年《聯邦遊說管理法》到1995年《遊說公開法》
由於美國遊說活動發展蓬勃，對於遊說行為之規範也發展得早，早年《公用事業控股公司法》（Public Utilities Holding Company Act , 1935）、《海洋商事法》（Merchant Marine Act, 1936）規定任何僱請他人從事與該法有關之遊說活動，企圖影響政府政策者，均須辦理登記，可視為對遊說活動規範之先驅 。隨後1938年制定《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act)，該法雖僅要求代理外國政府或企業從事遊說活動者要先為登記，但已可謂首開遊說登記之立法。1946年美國制定《聯邦遊說管理法》(Federal Regulation of Lobbying Act of 1946)，正式規範遊說行為。
然而，由於《聯邦遊說管理法》是附屬於國會改革法之包裹法案之一，立法過程中即未受到廣泛注意，亦未經過充分討論，因此該法通過後便飽受批評，且存在諸多難以克服的缺失，遂在施行近50年後，美國復於1995年另行制定《遊說公開法》(Lobbying Disclosure Act of 1995)。總體而言，《遊說公開法》對於《聯邦遊說管理法》在施行過程所暴露之缺失，做了一定幅度之修正，例如1.遊說者之認定，從原先受有報酬且受僱目的係為影響國會立法之狹隘定義，改以半年內逾百分之二十有薪時間從事遊說活動者，即應辦理登記，且此所謂「遊說活動」係指任何遊說接觸或支援此類接觸之努力，包括活動的計畫與準備、有目的之研究與資料蒐集及為此活動而與他人聯繫。2.被遊說者範圍從原先的國會議員擴大至國會助理、行政部門官員等。3.賦予國會秘書處較大管理權責，其有權查核報告內容是否屬實，對於登記或申報不實者，得限期要求改正或向華盛頓特區聯邦檢察官提報違法情事 。但終因遊說係涉及憲法保障意見表達自由之基本權利，欲對遊說行為進行規範，本非容易之事，再加上許多原先《聯邦遊說管理法》遺留之缺失仍存在於《遊說公開法》，均導致規範遊說行為之成效有限。
2、 2007年《誠實領袖及公開政府法》
從2005年後美國陸續發生嚴重的遊說貪污醜聞，重創民眾對政府的信心，也促使於2007年通過《誠實領袖與政府公開法》（Honest Leadership and Open Government Act of 2007），為現行規範美國國內遊說行為之法律依據。其主要規範重點如下 ：
（1） 遊說者:指個人受僱於特定客戶，並提供一次以上之遊說接觸而獲得財物或其他報酬。但每季花費在遊說活動時間不及百分之二十者，不在此限。
（2） 遊說登記：遊說者在受僱後或與被遊說者首次接觸後45日內，應向國會秘書處登記。但遊說者從事遊說之總收入不滿2千5百美元，或總支出不滿1萬美元者，則免予登記。登記內容包括：遊說者基本資料；遊說者接受委託、代表遊說之客戶基本資料；每季捐助遊說活動逾5千美元，並參與、監督整個或部分遊說活動者之基本資料；遊說者受僱前20年內是否於行政或立法部門工作之聲明。
（3） 遊說申報：登記有案之遊說者自每季開始20日內，應提交其於該季期間進行遊說活動之報告。
（4） 特殊捐款申報：遊說者於每半年開始30日內，必須向兩院申報上半年內各項累積逾200美元之政治獻金，捐款對象包括國會議員、政治行動委員會、政黨委員會、總統圖書館等。
（5） 公開與執行：國會秘書處應整理申報資料，按季提供社會大眾查詢；華盛頓特區總檢察長每半年須就國會秘書處針對違反本法規定情事所為之舉報，向兩院「國土安全與政府事務委員會」及「司法委員會」匯報處理情形。
（6） 罰則：未於國會秘書處通知後60日內補正，或違反本法相關規定者，依其情節處20萬美元以下罰款，蓄意不遵守本法任何規定者，處5年以下有期徒刑。
（7） 執行查考：審計部每年應對本法各項執行情形進行年度查考，並於每年4月1日前向國會提出報告。
三、 結語
雖然美國在遊說法制上有長足之進展，在如此漫長之嘗試與改進過程中，遊說制度規範之種種問題大致都已被納入考量。然而，完美的制度從不曾存在，縱使是首開立法先例之美國，檯面下未被公開之遊說活動仍舊存在。而遊說制度規範之成敗，與公民社會本質及其他法制配套習習相關，其中，美國利益團體及遊說活動之消長，又與該國對於政治獻金之規範密切關聯。故而，純就我國與美國之遊說法規進行比較，其實質意義有限，想進行更深度及全方面探討，就必須將二國體制環境與文化背景之差異一併納入考量。
撰稿人：吳欣宜