我國少子化問題與對策之研析
撰成日期：111年2月
更新日期：111年2月23日
作者：盧延根
編號：R01617
我國少子化問題與對策之研析
一、我國少子化問題之概況
（一）生育率為世界最低之國家
少子化問題雖是先進國家普遍的現象，而我國更是連續兩年(2020-2021年)人口自然增加與社會增加均呈「負成長」現象 。根據美國中央情報局於2021年4月發表全球生育率調查結果指出，我國生育率於全球227個國家中為最低 ，也嚴重影響國家發展所需勞動力、兵源、生產力及學校生源不足等嚴肅之國安問題。
（二）人口出生率嚴重遞減情形
近60年來，我國出生人口概況：1961年42萬254人，1981年41萬2,779人，2001年遽降為26萬354人，至2021年更跌破16萬人（15萬3,820人） ，由前述數據顯示，我國出生率嚴重遞減之問題已極度嚴峻，迫切需要改善；也顯現我國少子化問題至少已存在20年，雖然政府陸續推出相關政策因應，成效似乎仍未見彰顯，生育率仍每況愈下且賡續遞減。
二、少子化衍生之問題
少子化影響深遠，除了個人與家庭之外，更擴及社會、企業與國家發展等層面。諸如：對於有意願生育，卻存在法律障礙之外，也包括技術障礙或經濟障礙等，亟需國家協助；年輕人無法全面兼顧家庭，影響育兒意願；學校生源不足，班級規模減少，造成教師超額與學校退場等問題；租稅財政的活水將減少與惡化；市場將會萎縮，降低企業投資意願，削弱國家競爭力；不利募兵與兵力素質篩選不足，武器裝備乏人操作，不利落實維護國家安全；社會就業人力的萎縮與勞動力高齡化，人力供需失調；年輕人大多低薪，高房價及育兒負擔過重，另方面無人常住空閒之住宅卻有166.4萬宅 。
三、少子化問題之因素分析
人口成長以生育最為關鍵；繁衍乃是物種的本能，任何一個人口必須產出足夠的再生數量，才得以永續生存 ；因此，少子化問題是很嚴峻的課題。
分析少子化問題之層面至為廣泛，但至少應含括如下數端：1.晚婚及不婚影響生育人數；2.育齡婦女生育年齡延後，影響生育胎次；3.育兒成本高，家庭經濟負擔沉重 等因素，也有論者認為不婚又不生，成為人口「入不敷出」的關鍵因素 ，另依內政部人口結構分析，女性人數(11,783,905)多於男性人數(11,565,761) 的情形，此現象隱含女性擇偶之結婚對象不足，而未婚生子的保守觀念，也會影響出生率。
再者，我國高等教育擴張，勢必讓年輕學子延長就學時間，也延緩進入職場、結婚及生育的時間，而女性年齡稍長受孕機率也會降低，最後衍生少子化加劇的問題；顯然，高等教育普及化後，影響高教女性較低教育女性晚婚遲育，大量資源培養高等教育程度女性，因為各種傳統價值與婚配偏好之故，而有越來越多人未能生兒育女，不啻是反淘汰的演化 ，同時也影響整體國力發展甚鉅。因此，在社會生活指數提高、高房價等影響與育兒成本增加，讓更多女性參與勞動，且對未來社會經濟因素的不確定性等問題，影響國人結婚意願及晚婚之趨勢，生育年齡延後，均是造成少子化的重要因素。
四、改善少子化問題之對策
少子化問題牽涉層面至廣，非僅為單一之生育問題，而是全面之系統性問題，茲研提如下建議供參：
（一）成立低出生率專責單位並研修人工生殖法
行政院宜成立研究人口政策的專責單位，提供精確大數據資料做為政策之參考，並交由各部會分工合作。鑒於不想婚、願意生育的單身女性，現行《人工生殖法》只保障婚姻關係的夫妻，政府宜再研究其可行性，以修正法律尋求解決；另性別人口數的失衡，易導致出生率的降低，政府應重視檢討改善；再者，婚姻觀是男女必修課程，主管機關宜製作相關宣導教育影片，透過政府與民間網站廣為宣導，供社會大眾終身學習，對個人、家庭、社會與國家都有所助益。
（二）優惠租稅鼓勵生育
統計顯示，若育兒負擔低於可支配所得15%，民眾方有意願生第二胎 ，爰建議擴大增加育兒相關之所得稅優惠，如此始有可能達成預估之目的。目前我國獎勵生育之租稅優惠政策，在所得稅方面之幼兒學前特別扣除額外，尚有扶養未成年子女或有特殊情況子女之免稅額規定，以及子女教育學費特別扣除額之規定等，似宜研議參酌新加坡作法，以生育子女之數目為基礎提高優惠額度，或參考日本「第三次社會對策大綱」之實施項目，除傳統項目外，並增加「結婚」、「教育」以及「地方」等相關領域 ，以提供更有利之誘因，多重管道鼓勵生育。
（三）強化婚育觀念與鬆綁教育政策
為解決少子化現象的根源，似宜強化及鼓勵年輕人的婚育觀念，從家庭教育著手，並落實學校教育推動婚姻教育，納入學生輔導課程，營造年輕世代「樂在婚姻、願生能養」的家庭生活。另參酌日本與韓國少子化在教育領域之因應模式，研提如下對策：1.主管機關宜盤整與預估全國人口結構與分布狀況，並妥適依地區與產業人力發展需要，規劃各高中職以上層級學校最適數量與規模。2.對於部分招生不足學校或偏遠地區之學校允宜鬆綁得以跨越縣市、跨越行政區招生。3.面對高等教育全球化趨勢，深耕國際學生的教育及學習需求，也順勢降低少子化的經營衝擊。4.放寬學校依需要彈性收費限制，但也應建立完善的弱勢助學措施。5.技專校院開設專業相關領域課程，提供完善客製化的培訓。6.學校宜檢視既有優勢師資領域與周邊可用資源，並就學校不足之處，建構獨特教育之內涵，以發展成為學校風格與亮點。
（四）鼓勵企業善盡社會責任
日本、韓國及新加坡的少子化政策都強調育兒是社會責任，以新加坡為例，母親、父親有薪產假各為 16 週及2 週。除了生育、托育津貼、小學至大學的學費津貼外，新加坡另外設有兒童發展帳戶（Child Development Account），在一定額度內，政府與父母以一比一的方式存入專款，共同負擔育兒責任。另外，由政府強化政策誘因創造友善育兒環境（如性別平權、親子措施等），使婦女能兼顧工作與生活，例如日本推行友善育兒之企業認證標章，搭配在政府部門公共採購招標時，能獲得額外的積分及賦稅優惠等措施。再者，我國鴻海科技集團推出「0到6歲公司養」政策，公司發放育兒津貼，讓員工更加放心生育，都是值得鼓勵的措施，創造企業與勞工的雙贏局面。
（五）政府協助產業發展，考量放寬移民人力
因應時代潮流及產業從人力密集逐漸轉型為高附加價值與高產能，相關經濟法規之修正已有相當基礎。惟科技一日千里，主管機關仍應持續檢視修正，適時為企業建構兼顧經濟發展之良好法制環境，並積極協助企業轉型。另為解決產業專業人才及技術人力之困境，在不影響國人就業機會及薪資水準前提下，提供更具吸引力之工作及居留規定，優化租稅及社會保障等相關權益，以積極延攬及補充外國優質人力。建議應以量少質精方式逐步推動政策鬆綁，完善我國的移民管道，以解決當前臺灣人口結構及各產業需求。另參考日本經驗，政府在政策施行前應做好充分準備來接納具有不同語言和文化背景的新移民，以減少新移民適應問題之相關配套。再者，鬆綁或增加勞動法規彈性，改善員工工作環境與福利，對提升企業形象及增進大眾投資信心皆有助益。
（六）回復常備兵與停止替代役之徵集
我國現行兵役係採「募、徵」併行制度，為因應國內少子化趨勢，所可能造成國防人力需求不足或專業不佳之衝擊，機關允宜設立風險控管期程，依《兵役法》第34條第3項後段之立法意旨，當志願服役者不能滿足兵額時，回復徵集服常備兵現役，以適時因應我國所面臨外力嚴峻之軍事挑釁。另為確保國防人力素質無虞、兵源不缺及戰力不墜，基於國防軍事之需要，停止辦理一部或全部替代役之徵集。
（七）補貼婚育住宅與均衡區域發展
經濟壓力與高房價係低生育率主因之一，借鏡日本、韓國經驗，主管機關似宜獎勵地方政府試辦適婚年齡者提供鼓勵結婚、育兒之住宅補貼政策(如優惠貸款、房租補貼、給予社會住宅資格等)，運用租稅政策工具及健全租賃市場媒合機制，引導空閒住宅進入租賃市場，並優惠提供新婚育兒者。再者，參酌新加坡 的住宅政策，鼓勵年輕人結婚擁有組屋優先購買權，力求「住者有其屋」。另為利於青壯人口能兼顧事業、家庭及高齡長輩的照護，都市及住宅設計理念，應以引導各開發部門共同營造世代宜居的友善環境，以均衡區域發展並妥善分配資源。
撰稿人：盧延根
一、我國少子化問題之概況
（一）生育率為世界最低之國家
少子化問題雖是先進國家普遍的現象，而我國更是連續兩年(2020-2021年)人口自然增加與社會增加均呈「負成長」現象 。根據美國中央情報局於2021年4月發表全球生育率調查結果指出，我國生育率於全球227個國家中為最低 ，也嚴重影響國家發展所需勞動力、兵源、生產力及學校生源不足等嚴肅之國安問題。
（二）人口出生率嚴重遞減情形
近60年來，我國出生人口概況：1961年42萬254人，1981年41萬2,779人，2001年遽降為26萬354人，至2021年更跌破16萬人（15萬3,820人） ，由前述數據顯示，我國出生率嚴重遞減之問題已極度嚴峻，迫切需要改善；也顯現我國少子化問題至少已存在20年，雖然政府陸續推出相關政策因應，成效似乎仍未見彰顯，生育率仍每況愈下且賡續遞減。
二、少子化衍生之問題
少子化影響深遠，除了個人與家庭之外，更擴及社會、企業與國家發展等層面。諸如：對於有意願生育，卻存在法律障礙之外，也包括技術障礙或經濟障礙等，亟需國家協助；年輕人無法全面兼顧家庭，影響育兒意願；學校生源不足，班級規模減少，造成教師超額與學校退場等問題；租稅財政的活水將減少與惡化；市場將會萎縮，降低企業投資意願，削弱國家競爭力；不利募兵與兵力素質篩選不足，武器裝備乏人操作，不利落實維護國家安全；社會就業人力的萎縮與勞動力高齡化，人力供需失調；年輕人大多低薪，高房價及育兒負擔過重，另方面無人常住空閒之住宅卻有166.4萬宅 。
三、少子化問題之因素分析
人口成長以生育最為關鍵；繁衍乃是物種的本能，任何一個人口必須產出足夠的再生數量，才得以永續生存 ；因此，少子化問題是很嚴峻的課題。
分析少子化問題之層面至為廣泛，但至少應含括如下數端：1.晚婚及不婚影響生育人數；2.育齡婦女生育年齡延後，影響生育胎次；3.育兒成本高，家庭經濟負擔沉重 等因素，也有論者認為不婚又不生，成為人口「入不敷出」的關鍵因素 ，另依內政部人口結構分析，女性人數(11,783,905)多於男性人數(11,565,761) 的情形，此現象隱含女性擇偶之結婚對象不足，而未婚生子的保守觀念，也會影響出生率。
再者，我國高等教育擴張，勢必讓年輕學子延長就學時間，也延緩進入職場、結婚及生育的時間，而女性年齡稍長受孕機率也會降低，最後衍生少子化加劇的問題；顯然，高等教育普及化後，影響高教女性較低教育女性晚婚遲育，大量資源培養高等教育程度女性，因為各種傳統價值與婚配偏好之故，而有越來越多人未能生兒育女，不啻是反淘汰的演化 ，同時也影響整體國力發展甚鉅。因此，在社會生活指數提高、高房價等影響與育兒成本增加，讓更多女性參與勞動，且對未來社會經濟因素的不確定性等問題，影響國人結婚意願及晚婚之趨勢，生育年齡延後，均是造成少子化的重要因素。
四、改善少子化問題之對策
少子化問題牽涉層面至廣，非僅為單一之生育問題，而是全面之系統性問題，茲研提如下建議供參：
（一）成立低出生率專責單位並研修人工生殖法
行政院宜成立研究人口政策的專責單位，提供精確大數據資料做為政策之參考，並交由各部會分工合作。鑒於不想婚、願意生育的單身女性，現行《人工生殖法》只保障婚姻關係的夫妻，政府宜再研究其可行性，以修正法律尋求解決；另性別人口數的失衡，易導致出生率的降低，政府應重視檢討改善；再者，婚姻觀是男女必修課程，主管機關宜製作相關宣導教育影片，透過政府與民間網站廣為宣導，供社會大眾終身學習，對個人、家庭、社會與國家都有所助益。
（二）優惠租稅鼓勵生育
統計顯示，若育兒負擔低於可支配所得15%，民眾方有意願生第二胎 ，爰建議擴大增加育兒相關之所得稅優惠，如此始有可能達成預估之目的。目前我國獎勵生育之租稅優惠政策，在所得稅方面之幼兒學前特別扣除額外，尚有扶養未成年子女或有特殊情況子女之免稅額規定，以及子女教育學費特別扣除額之規定等，似宜研議參酌新加坡作法，以生育子女之數目為基礎提高優惠額度，或參考日本「第三次社會對策大綱」之實施項目，除傳統項目外，並增加「結婚」、「教育」以及「地方」等相關領域 ，以提供更有利之誘因，多重管道鼓勵生育。
（三）強化婚育觀念與鬆綁教育政策
為解決少子化現象的根源，似宜強化及鼓勵年輕人的婚育觀念，從家庭教育著手，並落實學校教育推動婚姻教育，納入學生輔導課程，營造年輕世代「樂在婚姻、願生能養」的家庭生活。另參酌日本與韓國少子化在教育領域之因應模式，研提如下對策：1.主管機關宜盤整與預估全國人口結構與分布狀況，並妥適依地區與產業人力發展需要，規劃各高中職以上層級學校最適數量與規模。2.對於部分招生不足學校或偏遠地區之學校允宜鬆綁得以跨越縣市、跨越行政區招生。3.面對高等教育全球化趨勢，深耕國際學生的教育及學習需求，也順勢降低少子化的經營衝擊。4.放寬學校依需要彈性收費限制，但也應建立完善的弱勢助學措施。5.技專校院開設專業相關領域課程，提供完善客製化的培訓。6.學校宜檢視既有優勢師資領域與周邊可用資源，並就學校不足之處，建構獨特教育之內涵，以發展成為學校風格與亮點。
（四）鼓勵企業善盡社會責任
日本、韓國及新加坡的少子化政策都強調育兒是社會責任，以新加坡為例，母親、父親有薪產假各為 16 週及2 週。除了生育、托育津貼、小學至大學的學費津貼外，新加坡另外設有兒童發展帳戶（Child Development Account），在一定額度內，政府與父母以一比一的方式存入專款，共同負擔育兒責任。另外，由政府強化政策誘因創造友善育兒環境（如性別平權、親子措施等），使婦女能兼顧工作與生活，例如日本推行友善育兒之企業認證標章，搭配在政府部門公共採購招標時，能獲得額外的積分及賦稅優惠等措施。再者，我國鴻海科技集團推出「0到6歲公司養」政策，公司發放育兒津貼，讓員工更加放心生育，都是值得鼓勵的措施，創造企業與勞工的雙贏局面。
（五）政府協助產業發展，考量放寬移民人力
因應時代潮流及產業從人力密集逐漸轉型為高附加價值與高產能，相關經濟法規之修正已有相當基礎。惟科技一日千里，主管機關仍應持續檢視修正，適時為企業建構兼顧經濟發展之良好法制環境，並積極協助企業轉型。另為解決產業專業人才及技術人力之困境，在不影響國人就業機會及薪資水準前提下，提供更具吸引力之工作及居留規定，優化租稅及社會保障等相關權益，以積極延攬及補充外國優質人力。建議應以量少質精方式逐步推動政策鬆綁，完善我國的移民管道，以解決當前臺灣人口結構及各產業需求。另參考日本經驗，政府在政策施行前應做好充分準備來接納具有不同語言和文化背景的新移民，以減少新移民適應問題之相關配套。再者，鬆綁或增加勞動法規彈性，改善員工工作環境與福利，對提升企業形象及增進大眾投資信心皆有助益。
（六）回復常備兵與停止替代役之徵集
我國現行兵役係採「募、徵」併行制度，為因應國內少子化趨勢，所可能造成國防人力需求不足或專業不佳之衝擊，機關允宜設立風險控管期程，依《兵役法》第34條第3項後段之立法意旨，當志願服役者不能滿足兵額時，回復徵集服常備兵現役，以適時因應我國所面臨外力嚴峻之軍事挑釁。另為確保國防人力素質無虞、兵源不缺及戰力不墜，基於國防軍事之需要，停止辦理一部或全部替代役之徵集。
（七）補貼婚育住宅與均衡區域發展
經濟壓力與高房價係低生育率主因之一，借鏡日本、韓國經驗，主管機關似宜獎勵地方政府試辦適婚年齡者提供鼓勵結婚、育兒之住宅補貼政策(如優惠貸款、房租補貼、給予社會住宅資格等)，運用租稅政策工具及健全租賃市場媒合機制，引導空閒住宅進入租賃市場，並優惠提供新婚育兒者。再者，參酌新加坡 的住宅政策，鼓勵年輕人結婚擁有組屋優先購買權，力求「住者有其屋」。另為利於青壯人口能兼顧事業、家庭及高齡長輩的照護，都市及住宅設計理念，應以引導各開發部門共同營造世代宜居的友善環境，以均衡區域發展並妥善分配資源。
撰稿人：盧延根