【僅供委員參考】
一、題目：共有土地處分門檻修法研析
二、議題所涉法規
土地法第34條之1、土地法第34條之1執行要點
三、背景說明
（一）為加強保護少數土地共有人權益，內政部於民國(下同)109年11月19日初審通過土地法部分條文修正草案，其中針對共有土地或建物處分之同意比例，擬由現行共有人人數及其應有部分合計均過半數或應有部分合計逾3分之2者之同意，修正為共有人人數及其應有部分合計均逾3分之2同意，始得為之；且將現行得適用於處分、變更及設定地上權、農育權、不動產役權或典權等行為，限縮至僅限於買賣，以保護少數共有人的權益 。
（二）內政部表示，目前土地法第34條之1(下稱本法條)規定，共有土地或建物經共有人人數及其持分合計過半數的同意，即可將該土地或建物全部賣出。鑒於以往曾有地主以假交易真炒地或移轉給人頭虛增共有人數等方式，侵害其他不同意共有人的權利。為符合司法院釋字第562號解釋 ，在兼顧共有人權益前提下，達成促進共有土地或建物有效利用之目的，爰提出本次修正 。
（三）共有物之處分、變更及設定負擔，應得共有人全體之同意，民法第819條第2項定有明文。惟若因少數共有人意見不同或行蹤不明致難取得其同意，不免影響共有物之處分及有效利用，甚而對社會發展有所阻礙。為解決共有不動產糾紛，促進土地利用及增進公共利益，土地法於64年修正時爰增訂本法條，除對共有不動產之處分、變更及設定負擔採多數決外，亦設有事前應書面通知他共有人或公告、對於他共有人應得之對價或補償負連帶清償責任，以及賦予他共有人優先承購權等保護他共有人權益之機制，其性質屬於特別規定，應優先於前開民法條文適用。
（四）本法條施行後，因條文內容簡略，適用上常滋疑義。為使執行標準一致，內政部爰於75年訂定「土地法第34條之1執行要點」以為補充，惟其位階僅屬行政規則，解釋空間有限，訂定後雖歷經17次修正，仍迭有爭議。例如：釋字第562號解釋即認為當時前開要點第12點規定，就公同共有人公同共有不動產所有權之行使增加土地法上揭規定所無之限制，應不予適用，該點爰於92年7月31日刪除。另查該號解釋內容並未涉及本法條所定共有人同意門檻，併予敘明。
四、探討研析
(一)提高同意門檻與限縮其適用範圍，宜審慎考量
本法條增訂施行迄今已逾45年，在促進共有物利用，簡化共有關係，解決不動產糾紛及增進公共利益等方面有所助益，社會各界亦習於以此作為從事共有不動產交易或設定用益物權之準據，長久以來已形成一定程度的規範意識與秩序基礎，遽然提高共有物處分之同意門檻或將其適用範圍限縮至僅限於買賣，不僅無助於解決共有關係複雜致屢生紛爭的問題，恐將更不利於共有不動產之處分及利用，建議宜審慎考量該修正之必要性及合理性。此外，究出於何種理由致須將過半數同意門檻提高至需逾3分之2同意，其差距為何?建議主管機關宜提出更充分理由以說明其修正之必要性。
(二)限制不當虛增共有人數行為或增訂保護少數共有人條款
本法條對於未表示同意之少數共有人已設有相關權益保護機制，以資衡平。如為防範不當虛增共有人數致侵害少數人權益情形發生，或可明文規定限於處分前取得應有部分已逾一定期間之共有人始得納入計算（如因繼承取得者，則不在此限），即可有效抑制此種不當行為。另有學者建議可參照民法第820條第2項及第4項規定 ，增訂保護少數共有人之條款，以兼顧全體共有人之權益，亦值參採。
(三)提升規範密度，以符合法律保留原則
「土地法第34條之1執行要點」係為維持本法條執行標準一致性而訂頒之解釋性規定，現行全文共11點，其中又有多點細分為多項，內容繁多。然1個條文卻要用諸多條文加以闡釋，顯見其規範密度有所不足；又其性質上僅屬行政規則，惟內容卻有不少對本法條規定作限縮解釋，涉及人民權利、義務事項，應以法律明定為宜。鑒於共有物之處分與人民財產權保障息息相關，建議主管機關應逐一檢討前揭要點之內容性質，關於人民權利、義務事項或其他重要事項應以法律定之者，應納入修法草案中明確規範；其他細節性、技術性之事項，則增訂法規命令之授權規定，以符合法律保留原則。
撰稿人：陳宏明