消弭月經貧窮問題研析
撰成日期：111年11月
更新日期：111年11月7日
作者：李高英
編號：R01851
【僅供委員參考】
一、 題目：消弭月經貧窮問題研析
二、 議題所涉法規
加值型及非加值型營業稅法、社會救助法、身心障礙者權益保障法、特殊境遇家庭扶助條例、學校衛生法、各級學校健康中心設施及設備基準
三、 背景說明
（一）據媒體報導 ，跨黨派女性立委與非營利組織「小紅帽 With Red」於國際女童日（10月11日）當天在立法院聯合舉行「疼惜咱的女兒 消除月經貧窮 校校免費衛生棉」記者會，共同呼籲政府應正視月經平權議題，並研議在學校內提供免費生理用品，消弭月經貧窮問題 。
（二）所謂「月經貧窮」，係指經濟弱勢女性，因為無法取得充足且適當的生理用品，導致生理疾病及心理健康，且不利就學及就業，並將長期影響生活，陷入弱勢的惡性循環。而「月經不平等」，則為女性因月經此一與男性先天不同的生理現象，而於身體與財務上受到不同於男性的影響，部分甚至因為月經而加重其社會弱勢狀況 。因此，這不僅是健康問題，更是社會問題，正如聯合國人口基金（UNFPA）的宣言：「月經並不是一個女孩或婦女的議題，而是人權議題。 」
（三）參據內政部2015年之統計數據，每位臺灣女性平均一生約花費新臺幣（以下同）9.12萬元購買生理用品 。惟依勞動部所公布的「兩性薪資差距」，2021年女性平均薪資為男性的84.2%，兩性間每月薪資差距高達11,341元 。在現有薪資結構不平等狀況下，女性又必須額外購買生理用品，著實增加女性財務負擔。此外，有調查顯示，部分女性為了節省花費，而拉長經期生理用品的使用時間，不僅增加生理期的不適感，也提高婦女疾病及造成其他身心健康負面影響之風險。例如，韓國全民健康保險資料庫統計報告（2005--2015年）曾指出，貧窮女性陰道感染率較富有女性高出1.6倍 。
（四）月經貧窮問題不僅常見於開發中國家，已開發國家亦不罕見。英國國際計畫中心2020年調查發現，英國約10%女學生無力負擔生理用品費用，19%則受限成本而被迫選擇較不合適的產品 。紐西蘭研究也顯示，在紐西蘭，每12個學生中就有1人因月經貧窮失學 。日本厚生勞動省今（2022）年2月首次就此問題展開實況調查顯示，近1成受訪女性表示在確保經期衛生用品方面感到困難。當被問及應對經期貧困的方法時，半數受訪者表示「經常」、「偶爾」會「減少更換衛生棉的頻率或次數」；還有許多人說「用衛生紙替代」或「從家人、室友處獲得」 。至於我國，根據「小紅帽 With Red」統計，有過半數的女性都曾有借不到生理用品的情形，更有近9成女性有借用生理用品的經驗。該組織在疫情期間亦曾提供1千多份生理用品給月經貧窮個案，顯見月經貧窮問題在臺灣亦普遍存在 。
（五）月經貧窮問題在國際上漸漸受到重視，相關倡議活動亦持續被提出。綜整目前各國政府採用的解決方案大抵分為兩類：一為減（免）生理用品課稅；二為透過經費補助，免費提供生理用品。前者主要包括肯亞、加拿大、美國（部分州）、哥倫比亞、馬來西亞、印度、澳洲、愛爾蘭、德國及英國等國家 。後者則以蘇格蘭最具代表性，該國於2018年就已實施各級學校免費提供生理用品政策，2020年更獨步全球，通過《生理用品免費供應法》，成為全世界第一個全境免費提供生理用品的國家。紐西蘭則於2021年初跟進，該國總理Ardern 於該年2月宣布，為了終結月經貧窮，避免學生受教權受損，各級學校將從該年6月起為學生免費提供生理用品 。日本政府亦於同年3月決定撥款13.5億日圓（約新臺幣3.6億元），協助因疫情陷入月經貧窮女性免費取得生理用品 。
（六）反觀國內，中央政府至今並未針對月經貧窮問題提出全國性的解決方案，目前僅部分縣市有免費提供生理用品給女性或女學生的措施，但作法不一，且主要係透過企業贊助，極少數由政府編列預算補助，故物資供應來源不甚穩定。此外，雖有立委提案修正《社會救助法》、《身心障礙者權益保障法》及《加值型及非加值型營業稅法》，盼從社福補助或生理用品免稅方式，以協助女性減輕生理期所帶來的財務負擔，惟上開修正草案於完成一讀程序後，至今尚無新的進展。是以，在對抗月經貧窮問題上，國內仍須加緊努力，透過政府各相關機關予以正視並設法解決。
四、 探討研析
（一）建議行政院性別平等會研議消弭月經貧窮問題之全國一致性策略
承上所述，月經貧窮問題不單是健康問題、社會問題，更是人權議題。國際上許多國家都已就此議題擬定全國性的重要解決措施，例如日本政府在《2021年促進婦女活躍社會和性別平等的重點方針》中，明確規定要解決「經期貧困」問題，諸如動用補助金為女性提供經期衛生用品及完善諮詢服務制度等 。反觀我國，目前只有民間團體、民意代表和部分縣市政府關切此議題，而未見中央政府提出相關改善措施。查我國「性別平等政策綱領」之「健康、醫療與照顧篇」，強調女性健康問題須全方位改善規劃政策、協調機構並統整資源，建構以人為本且具安全、效率、效益及公平之健康照顧體系。復依CEDAW第12條：「締約各國應採取一切適當措施以消除在保健方面對婦女的歧視。 」爰...建議由行政院性別平等會依上開綱領及CEDAW第12條所揭示內涵及意旨，研議減緩及消弭婦女因經濟困頓所產生月經貧窮之全國一致性策略，並落實性別平等與健康公平之公共衛生政策。
（二）建議逐步推動免費提供弱勢族群及學生生理用品政策，並研議增訂其法源依據俾利落實
蘇格蘭政府為全境女性免費提供生理用品的作法，為最根本解決月經貧窮的方案，應可做為我國政府因應月經貧窮及性別不平等問題之終極努力目標。然而，即便是蘇格蘭，亦未一步到位，而是採用分階段實行；其先從各級學校，接著圖書館及娛樂場所，最終為全境實行。是以，建議我國政府也可考慮採取逐步漸進方式來推動是項政策，即先從弱勢婦女與家庭（低收入戶及中低收入戶、身心障礙者、特殊境遇家庭）及學生開始，並以增訂實施之法源依據方式付諸實現。有關為弱勢婦女提供生理用品費用補助，如前所述，前已有立委關注且提案修正《社會救助法》及《身心障礙者權益保障法》，建議增修《特殊境遇家庭扶助條例》，將遭逢特殊境遇情形之婦女與家庭納入補助對象。至於校園女學生部分，目前雖無相關立法倡議。惟依《學校衛生法》第6條規定，學校應指定單位或專責人員，推動學校衛生工作。學校應有健康中心設施，作為衛生諮詢及支援健康教學之場所。另依《各級學校健康中心設施及設備基準》第9點第3款「保健、傷病處理耗材」規定，「衛生棉」屬於建議各級學校視實際狀況選擇設置項目。爰建議參照「學校衛生法」第13條有關備置防疫物資之體例，於該法增訂備置生理用品之法源依據，俾課予各級主管機關協助學校備置適當生理用品，免費提供有需求之學生取用。
（三）生理用品免徵營業稅尚未取得共識前，建議將課稅收入全數用來支應免費供應政策
近年來，國際掀起檢討女性生理用品課稅議題的浪潮，不少國家紛紛透過免徵或降低課稅之方式，以改善女性生理期所帶來的性別不公平問題。對此，我國為達保障女性權益、促進性別實質平等及減輕女性在經期生理用品上的財務負擔等目標，截至目前為止，本院委員前已提出4案「加值型及非加值型營業稅法第8條條文」修正草案，旨在免除生理用品之營業稅。但上開草案雖均已完成一讀，仍因存在爭議及社會中反對聲量 ，有論者即表示不同意見，包括：各國營業稅立法背景不同，生理用品免稅恐成稅法漏洞；廠商未必將免稅利益用於價格調降，民眾受惠程度不一；稅制不應被賦予過多政策目的等 ，短期內若各界未能就生理用品免稅取得共識，在不改變稅制的前提下，建議另由政府允諾規劃將該筆課稅收入全數用來支應生理用品免費供應之財源政策，亦不失為一可行的替代方案。
撰稿人：李高英
一、 題目：消弭月經貧窮問題研析
二、 議題所涉法規
加值型及非加值型營業稅法、社會救助法、身心障礙者權益保障法、特殊境遇家庭扶助條例、學校衛生法、各級學校健康中心設施及設備基準
三、 背景說明
（一）據媒體報導 ，跨黨派女性立委與非營利組織「小紅帽 With Red」於國際女童日（10月11日）當天在立法院聯合舉行「疼惜咱的女兒 消除月經貧窮 校校免費衛生棉」記者會，共同呼籲政府應正視月經平權議題，並研議在學校內提供免費生理用品，消弭月經貧窮問題 。
（二）所謂「月經貧窮」，係指經濟弱勢女性，因為無法取得充足且適當的生理用品，導致生理疾病及心理健康，且不利就學及就業，並將長期影響生活，陷入弱勢的惡性循環。而「月經不平等」，則為女性因月經此一與男性先天不同的生理現象，而於身體與財務上受到不同於男性的影響，部分甚至因為月經而加重其社會弱勢狀況 。因此，這不僅是健康問題，更是社會問題，正如聯合國人口基金（UNFPA）的宣言：「月經並不是一個女孩或婦女的議題，而是人權議題。 」
（三）參據內政部2015年之統計數據，每位臺灣女性平均一生約花費新臺幣（以下同）9.12萬元購買生理用品 。惟依勞動部所公布的「兩性薪資差距」，2021年女性平均薪資為男性的84.2%，兩性間每月薪資差距高達11,341元 。在現有薪資結構不平等狀況下，女性又必須額外購買生理用品，著實增加女性財務負擔。此外，有調查顯示，部分女性為了節省花費，而拉長經期生理用品的使用時間，不僅增加生理期的不適感，也提高婦女疾病及造成其他身心健康負面影響之風險。例如，韓國全民健康保險資料庫統計報告（2005--2015年）曾指出，貧窮女性陰道感染率較富有女性高出1.6倍 。
（四）月經貧窮問題不僅常見於開發中國家，已開發國家亦不罕見。英國國際計畫中心2020年調查發現，英國約10%女學生無力負擔生理用品費用，19%則受限成本而被迫選擇較不合適的產品 。紐西蘭研究也顯示，在紐西蘭，每12個學生中就有1人因月經貧窮失學 。日本厚生勞動省今（2022）年2月首次就此問題展開實況調查顯示，近1成受訪女性表示在確保經期衛生用品方面感到困難。當被問及應對經期貧困的方法時，半數受訪者表示「經常」、「偶爾」會「減少更換衛生棉的頻率或次數」；還有許多人說「用衛生紙替代」或「從家人、室友處獲得」 。至於我國，根據「小紅帽 With Red」統計，有過半數的女性都曾有借不到生理用品的情形，更有近9成女性有借用生理用品的經驗。該組織在疫情期間亦曾提供1千多份生理用品給月經貧窮個案，顯見月經貧窮問題在臺灣亦普遍存在 。
（五）月經貧窮問題在國際上漸漸受到重視，相關倡議活動亦持續被提出。綜整目前各國政府採用的解決方案大抵分為兩類：一為減（免）生理用品課稅；二為透過經費補助，免費提供生理用品。前者主要包括肯亞、加拿大、美國（部分州）、哥倫比亞、馬來西亞、印度、澳洲、愛爾蘭、德國及英國等國家 。後者則以蘇格蘭最具代表性，該國於2018年就已實施各級學校免費提供生理用品政策，2020年更獨步全球，通過《生理用品免費供應法》，成為全世界第一個全境免費提供生理用品的國家。紐西蘭則於2021年初跟進，該國總理Ardern 於該年2月宣布，為了終結月經貧窮，避免學生受教權受損，各級學校將從該年6月起為學生免費提供生理用品 。日本政府亦於同年3月決定撥款13.5億日圓（約新臺幣3.6億元），協助因疫情陷入月經貧窮女性免費取得生理用品 。
（六）反觀國內，中央政府至今並未針對月經貧窮問題提出全國性的解決方案，目前僅部分縣市有免費提供生理用品給女性或女學生的措施，但作法不一，且主要係透過企業贊助，極少數由政府編列預算補助，故物資供應來源不甚穩定。此外，雖有立委提案修正《社會救助法》、《身心障礙者權益保障法》及《加值型及非加值型營業稅法》，盼從社福補助或生理用品免稅方式，以協助女性減輕生理期所帶來的財務負擔，惟上開修正草案於完成一讀程序後，至今尚無新的進展。是以，在對抗月經貧窮問題上，國內仍須加緊努力，透過政府各相關機關予以正視並設法解決。
四、 探討研析
（一）建議行政院性別平等會研議消弭月經貧窮問題之全國一致性策略
承上所述，月經貧窮問題不單是健康問題、社會問題，更是人權議題。國際上許多國家都已就此議題擬定全國性的重要解決措施，例如日本政府在《2021年促進婦女活躍社會和性別平等的重點方針》中，明確規定要解決「經期貧困」問題，諸如動用補助金為女性提供經期衛生用品及完善諮詢服務制度等 。反觀我國，目前只有民間團體、民意代表和部分縣市政府關切此議題，而未見中央政府提出相關改善措施。查我國「性別平等政策綱領」之「健康、醫療與照顧篇」，強調女性健康問題須全方位改善規劃政策、協調機構並統整資源，建構以人為本且具安全、效率、效益及公平之健康照顧體系。復依CEDAW第12條：「締約各國應採取一切適當措施以消除在保健方面對婦女的歧視。 」爰...建議由行政院性別平等會依上開綱領及CEDAW第12條所揭示內涵及意旨，研議減緩及消弭婦女因經濟困頓所產生月經貧窮之全國一致性策略，並落實性別平等與健康公平之公共衛生政策。
（二）建議逐步推動免費提供弱勢族群及學生生理用品政策，並研議增訂其法源依據俾利落實
蘇格蘭政府為全境女性免費提供生理用品的作法，為最根本解決月經貧窮的方案，應可做為我國政府因應月經貧窮及性別不平等問題之終極努力目標。然而，即便是蘇格蘭，亦未一步到位，而是採用分階段實行；其先從各級學校，接著圖書館及娛樂場所，最終為全境實行。是以，建議我國政府也可考慮採取逐步漸進方式來推動是項政策，即先從弱勢婦女與家庭（低收入戶及中低收入戶、身心障礙者、特殊境遇家庭）及學生開始，並以增訂實施之法源依據方式付諸實現。有關為弱勢婦女提供生理用品費用補助，如前所述，前已有立委關注且提案修正《社會救助法》及《身心障礙者權益保障法》，建議增修《特殊境遇家庭扶助條例》，將遭逢特殊境遇情形之婦女與家庭納入補助對象。至於校園女學生部分，目前雖無相關立法倡議。惟依《學校衛生法》第6條規定，學校應指定單位或專責人員，推動學校衛生工作。學校應有健康中心設施，作為衛生諮詢及支援健康教學之場所。另依《各級學校健康中心設施及設備基準》第9點第3款「保健、傷病處理耗材」規定，「衛生棉」屬於建議各級學校視實際狀況選擇設置項目。爰建議參照「學校衛生法」第13條有關備置防疫物資之體例，於該法增訂備置生理用品之法源依據，俾課予各級主管機關協助學校備置適當生理用品，免費提供有需求之學生取用。
（三）生理用品免徵營業稅尚未取得共識前，建議將課稅收入全數用來支應免費供應政策
近年來，國際掀起檢討女性生理用品課稅議題的浪潮，不少國家紛紛透過免徵或降低課稅之方式，以改善女性生理期所帶來的性別不公平問題。對此，我國為達保障女性權益、促進性別實質平等及減輕女性在經期生理用品上的財務負擔等目標，截至目前為止，本院委員前已提出4案「加值型及非加值型營業稅法第8條條文」修正草案，旨在免除生理用品之營業稅。但上開草案雖均已完成一讀，仍因存在爭議及社會中反對聲量 ，有論者即表示不同意見，包括：各國營業稅立法背景不同，生理用品免稅恐成稅法漏洞；廠商未必將免稅利益用於價格調降，民眾受惠程度不一；稅制不應被賦予過多政策目的等 ，短期內若各界未能就生理用品免稅取得共識，在不改變稅制的前提下，建議另由政府允諾規劃將該筆課稅收入全數用來支應生理用品免費供應之財源政策，亦不失為一可行的替代方案。
撰稿人：李高英