跳到主要內容區塊
:::

議題研析

重大災害之中央應變中心指揮權限探討 撰成日期:105年10月 更新日期:105年10月1日 資料類別:議題研析 作者:蘇顯星 編號:R00070

(一) 日本經歷311大地震重大複合災害經驗,其因應措施與改革作為,可供我國參考與借鏡

臺灣和日本之地理位置、氣候條件及自然環境,同屬地震、颱風、豪雨、海嘯等天然災害頻繁發生之地區,自然災害類型相似,日本在防救災工作與研究上已深具經驗。基於日本鄰近我國且天然災害類型與我國相似,復具多年之災害防救業務經驗,應有諸多值得我國學習參考之處。而我國災害防救體系乃參考日本災害對策基本法之組織體系及法規制度而建立。日本經歷311大地震併發海嘯及核災等複合型災害之後,有關災害防救法規、廣域防災、災區重建及國土規劃等政策,已進行重大變革與調整,其遭受重大複合災害經驗及因應措施與改革作為,可供我國參考與借鏡者,摘要如下:

1. 日本內閣府為落實防災政策,設中央防災會議幹事會,由災害防救體系內指定行政機關之首長及相關機關局長級以上人員任幹事,負責將中央防災會議決定防災政策帶回本機關內推動執行,與府省廳間聯絡、協調。該幹事會之會長為內閣府大臣政務官、副會長分由內閣府擔任防災擔當之政策統括官及總務省消防廳次長兼任。日本於2001年配合省廳再編案,將中央防災會議及防災行政移至內閣府,新設防災擔當大臣之國務大臣職位,負責統籌處理跨部會之災害防救業務,並向中央防災會議提出諮詢,擔任中央防災會議委員,並於大規模災害時,擔任「非常災害對策本部」之本部長(指揮官)、「緊急災害對策本部」之副本部長。為輔佐防災擔當大臣,於內閣府之內部局內設一位政策統括官率審議官、防災總括參事官、災害預防參事官、災害應急對策(應變)參事官、災害復舊復興參事官、地震火山對策參事官、6名企劃官及防災通信官辦理內閣府幕僚工作及首相官邸之備勤工作。

2. 日本於災害發生或有發生之虞時,依災害發生之範圍、規模等之不同,中央採雙軌制,於內閣府成立「非常災害對策本部」或首相官邸成立「緊急災害對策本部」,地方於都道府縣、市町村則成立「災害對策本部」,採3級制的應變對策機制。

3. 中央災害對策本部:日本之大規模災害分為非常災害及緊急災害,其運作模式,成立「非常災害對策本部」,由防災擔當大臣擔任本部長;發生異常嚴重災害則成立「緊急災害對策本部」,由內閣總理大臣擔任本部長。

(1) 緊急災害對策本部:阪神地震之後,1995年修正新增設置「緊急災害對策本部」,對於發生顯著異常且嚴重之非常災害,內閣總理大臣認為已有特別必要推動相關應變對策時,於首相官邸設置「緊急災害對策本部」,並任本部長。其成員由全體國務大臣、內閣危機管理監、指定行政機關首長及內閣官房、指定行政機關等派員進駐(要員約24人)。依擬定之災害防救計畫並指揮內閣府及各級對策本部進行之災害應變作為。

(2) 非常災害對策本部:地方公共團體不能獨自(或聯合數個地方公共團體)應對之災害,依法授權內閣總理大臣,於災害規模足以認定需推動相關災害應對之特別需要時,設「非常災害對策本部」,由防災擔當大臣擔任本部長,依災前擬定之災害防救計畫,集合各相關省廳要員(約42人)進行應變作為,總合各災害情報資訊,即時實施相關災害應變作為。

4. 上開二災害對策本部成立後,得對被公告受災區域之都道府縣災害對策本部及市町村災害對策本部直接指示或進行指揮。日本因應氣候變遷之大規模災害及日益猖獗的恐怖攻擊事件,進行「全災害」管理體制改革,將天然災害與事故災害統一管理並分為三大支柱:

5. 首相官邸之危機管理室,負責所有災害管控、災害應變及資訊情報整合;內閣府設危機管理監負責天然災害與事故災害管控,總合防災對策及應變方案之擬定。

6. 防災擔當大臣負責災防行政及救災即時應變,強化各機關聯絡、協調。

7. 廣域型災害之緊急救援,由警察廳(警察災害派遣隊)、消防廳(緊急消防救助隊)、海上保安廳及由都道府縣知事申請自衛隊或由自衛隊自行投入即時應變。

8. 中央災害應變對策本部之變革,東日本311大震災使得日本對於大規模災害應變之重視,由內閣府「災害對策法制研究會」針對東日本震災經驗與緊急應變對策失靈的教訓為基礎,研擬災害對策基本法及相關法律修正與防災基本計畫進行重新檢討。其中較為重大改革且值得我國參考者歸納如下:

(1) 相關災害緊急對策及防災計畫中明確定位「巨大災害」並檢討中央、都道府縣、市町村的分工。

(2) 重新審視非常對策本部及緊急災害對策本部的權責分配與災害現地對策本部的任務分配。

(3) 重新審視災害應變的標準化及災害緊急事態發布相關制度與相關作業系統之運作。

(二)建議參考日本國家整體應變及中央單一應變機制

從日本311大地震、海嘯及核災等複合型災害,內閣府設有中央層級之災害應變中心。因此,我們知道「國家整體應變機制」或「中央單一應變機制」之重要性,日本對於重大災害之緊急對策,係於首相官邸成立災害對策本部即時指揮應變,堪稱最典型的緊急應變機制。日本則由內閣府或總理官邸,視災害應變之需要而設置「非常災害對策本部」或「緊急災害對策本部」,並得對被公告受災區域之都道府縣及市町村直接指示相關應變作為。

我國現行災害管理相關體制,以災害之肇因為主要定義對象,而非以災害之後果為考量。個別地區之災害防救細部業務,交由地方政府自行規劃,欠缺國家層級對於大規模複合性災害發生,於重要都會區之風險分析與災害管理計畫。且目前尚有以各部會現有之場地為規劃地點,如衛生署之「中央流行疫情指揮中心」或「生物病原災害中央災害應變中心」、原能會之「中央核災應變中心」等,並未整合至大坪林之「中央災害應變中心」,一旦災害發生,相關資訊、通訊聯絡管道,中央與地方政府之連繫協調,將產生相當之困擾及救災權責不明之狀況。

(三)加強中央整合救災資源及調配救災能量機制

我國災害防救法所建構的災害應變制度,並未有如同日本災害對策基本法規定,中央可指示地方政府相關應變作為之規定,在災害應變階段,中央業務主管機關對於地方僅有支援協調之權,造成縣市無能力處理之重大災害,或跨多個縣市的重大災害時,中央未發揮整合救災資源,調配救災能量之功效。

(四)建議提高中央災害應變中心層級,納入修正災害防救法參考

1.總統或行政院長在重大災害應變之角色,是否參考日本緊急災害對策本部之設置,對於發生顯著嚴重足以威脅國家安全之非常災害,總統或行政院長認為已有特別必要推動相關應變對策時,即設置「緊急災害應變中心」,並任統帥或指揮官。其成員由國家安全機關、行政院所屬機關首長及指定行政機關等派員進駐。依擬定之災害防救計畫並指揮中央政府及各級災害應變中心進行災害應變作為。

2.行政院設置防救災專責單位及負責人,全權辦理災防行政及救災即時應變,強化各機關聯絡、協調。

3.建構中央指揮災害應變制度,參考日本災害對策基本法規定,中央可指示地方政府相關應變作為之規定,在災害應變階段,中央災害主管機關對於地方政府具有指揮調度之權,於縣市無能力處理之重大災害,或跨多個縣市的重大災害時,中央即可發揮整合救災資源,調配救災能量之功效。