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議題研析

解密檔案調閱相關問題研析-以外交解密檔案為例 撰成日期:106年1月 更新日期:106年1月1日 資料類別:議題研析 作者:陳淑敏 編號:R00103

一)就法制面論:為健全政府機關檔案管理,促進檔案開放與運用,發揮檔案功能,特制定檔案法,檔案法第1條明揭其立法目的。依檔案法第17條規定:「申請閱覽、抄錄或複製檔案,應以書面敘明理由為之,各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條為閱覽、抄錄或複製之限制,其第1款為有關國家機密者,各機關得拒絕第17條之申請;第19條規定:「各機關對於第十七條申請案件之准駁,應自受理之日起三十日內,以書面通知申請人。其駁回申請者,並應敘明理由。」第22條規定:「國家檔案至遲應於三十年內開放應用,其有特殊情形者,得經立法院同意,延長期限。」再者,依政府資訊公開法第1條規定:「為建立政府資訊公開制度,便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人民知的權利,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,並促進民主參與,特制定本法。」第5條規定:「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第7條規定:「下列政府資訊,除依第十八條規定限制公開或不予提供者外,應主動公開:一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。…」第12條第1項規定:「政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起十五日內,為准駁之決定;必要時,得予延長,延長之期間不得逾十五日。」第18條第1項第1款規定:「政府資訊屬於下列各款情形之一者,應限制公開或不予提供之:一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。」另,依國家機密保護法第11條第5項規定:「保密期限或解除機密之條件有延長或變更之必要時,應由原核定機關報請其上級機關有核定權責人員為之。延長之期限不得逾原核定期限,並以二次為限。國家機密至遲應於三十年內開放應用,其有特殊情形者,得經立法院同意延長其開放應用期限。」第12條第1項規定:「涉及國家安全情報來源或管道之國家機密,應永久保密,不適用前條及檔案法第二十二條之規定。」綜觀上述法律之規定,國家機密檔案至遲應於30年內開放應用,若有特殊情形者,得經本院同意延長其開放應用期限;若認定該檔案有涉及國家安全情報來源或管道之國家機密,應永久保密不予公開。各機關對於申請閱覽、抄錄或複製檔案案件非有法律依據不得拒絕,其申請案件之准駁應自受理之日起30日內,以書面通知申請人。

(二)就實際執行面論:據瞭解目前各行政機關並無經本院同意而延長其開放應用期限之檔案,故國家機密檔案至遲應於30年內開放應用。就外交檔案事件論,若已經該單位核定為解密檔案,依法行政就須開放供民眾申請閱覽、抄錄或複製檔案,非有法律依據不得拒絕,故不宜再行限縮檔案之應用,且檔案係以開放應用為原則,不開放為例外。經查外交部為辦理檔案解降密及開放應用之審查,以確保國家外交機密之保全並加速檔案開放應用,於91年成立「外交部檔案審查小組」,審慎審查檔案是否解降密及適合開放應用之相關事宜,外交部檔案資訊處於99年曾發表之「檔案資源整合運用與開放應用服務之創新」一文中,提及:「外交部於檔案法實施前已提供受理各界有關檔案應用閱覽之個案服務,惟囿於當時未有專責檔案審查單位,每需請由原歸檔單位審查開放與否,檔案審查效能不佳,申請者常表不滿;成立檔案審查小組專責辦理檔案審查事宜並將審查後可開放應用檔案整批寄存中央研究院近代史研究所檔案館後,提供單一窗口之外交檔案服務,簡化流程,加速提供檔案閱覽服務,方便學術研究,獲得學界之肯定,提昇政府資訊公開形象。」對應目前之申請時效,恐有不相符合之處。

(三)各方意見(依媒體報載):

1.國史館編審處指出,外交部將檔案移轉至國史館時就有「檔案經外交部同意概括解密,惟調閱應用需函請外交部審查」之規定,檔案雖概括解密,但能否閱覽,須再經外交部個案准駁;外交部的確用了跟其他機關比較不一樣的方法,《檔案法》第18條是可引用的依據,但外交部每案都要審查的確是「有點曠日費時」,國史館已聯絡外交部,近日將正式行文,讓外交部能內部簽辦檢討此規定,「我們希望至少某個年代前已經解密的檔案,在檢視有無個資問題後,就可提供閱覽」,但主要還是要看外交部的意見。

2.檔案應用申請者指出:「外交部審查的是實質內容,時間拖非常久,且若認定不開放,不是遮掩資訊後再提供閱覽,而是『全案都不能看』。」這樣概括解密等於沒有意義,外交部的做法讓研究者處於非常不確定的狀態。

3.外交部對此回應指出,外交部移轉至國史館的檔案是1979年前的檔案,依《國家機密保護法》,均已超過最長30年的保密期限,外交部已同意全數概括解密;但為求審慎,避免有違《檔案法》第18條規定,才請國史館在外界申請閱覽應用時,先函外交部予以個別審查。

(四)建議:

1.經瞭解外交部此一作法僅為移轉至國史館之檔案為一次性全數概括解密,惟申請調閱應用需函請外交部個別審查,寄存於中央研究院近代史研究所檔案館則無此程序,然民眾定會對「概括解密」心生疑惑,且在相關規定中並無出現此一名詞,大家定會質疑在檔案解密前不是就該經過審慎之評估與考量嗎?為何在檔案解密後才來做實質之個別審查且耗費時日甚久,且依法准駁時間應自受理之日起30日內,以書面通知申請人。外交部現行作法實在不是依法行政所應有之作為,且在相關之閱覽辦法並未見有此規定,如國史館之讀者服務、國史館館藏檔案史料開放應用要點、國史館檔案及政府資訊開放應用須知、國史館提供政府資訊收費標準及國史館檔案史料文物查詢系統…,均無標示外交解密檔案申請調閱時須函請外交部個別審查之相關規定。概括解密此作法經諮詢外交部表示,因移轉至國史館之檔案係為大陸運臺舊檔及在臺已失時效之擬銷燬檔案,數量眾多且因應檔案開放時間緊迫無法逐一做審查動作,才會先一次性全數概括解密,待有申請調閱案件時再行實質審查。外交檔案既已解密就應依法行政予以公開並提供應用,倘認為該檔案不宜公開則宜依法定程序,經本院同意延長之,或變更為國家機密永久保密,而不是像目前移轉至國史館之外交解密檔案僅為形式上表象之解密,實質上卻仍須案案審核,有違檔案公開與應用之目的。倘外交部經考量仍須維持現行作法,建議應在相關規定加以註明,讓檔案應用者先瞭解此一規定為宜。

2.准駁時間應依法定時間自受理之日起30日內,以書面通知申請人,外交部現已無之前為加速檔案開放應用成立之「外交部檔案審查小組」,申請案件又回歸各原歸檔單位審查,此種審查方式以往就有檔案審查效能不佳,申請者常表不滿之現象,現在若仍緩慢審查應會加深民怨,建議依法行政,准駁時間宜在受理之日起30日內,否則已違反法律之規定。

3.經查外交檔案寄存於不同地方,如國立故宮博物院為外交部寄 存條約、界圖及檔案之數位典藏;國史館為存放大陸運臺舊檔及在臺已失時效之擬銷燬檔案,檔案年代起自清光緒19年(1893年)至民國87年;中央研究院近代史研究所檔案館為存放現行機關寄存之檔案(內容與國史館不重複)。外交部於其網站之政府資訊公開處,有一外交部檔案開放應用公告,主旨為:「自即日起欲閱覽外交檔案者,請逕向中央研究院近代史研究所檔案館申請。」,依據係為96年2月7日外交部與中央研究院近代史研究所簽訂「外交部外交文物寄存中央研究院近代史研究所協議書」第5條辦理。」,然在公告內容並未明確告知民眾何種外交檔案須向何處申請閱覽,或許學者專家、歷史研究人員可能很清楚該向哪處典藏館查詢,但一般民眾卻毫無頭緒,建議外交部宜於公告事項內加以註明外交檔案目前各檔案之分類及寄存處所,俾利民眾查詢,以節省檔案應用者多處奔波查詢之時間,提高檔案運用效能及彰顯政府主動公開資訊之美意。