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議題研析

強化防治海洋環境污染機制之法制問題研析 撰成日期:106年1月 更新日期:106年1月1日 資料類別:議題研析 作者:邱垂發 編號:R00110

(一)海洋環境污染概念,本質上即屬廣泛的生態污染意涵

依「聯合國海洋法公約」(United Nations Convention on the Law of the Sea,1982)的定義,海洋環境的污染是指:人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境,其中包括河口灣,以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物,危害人類健康,妨礙包括捕魚和海洋其他正常用途在內的各種海洋活動,損壞海水使用品質和減損環境優美等有害影響。是以,從上述說明可知,海洋環境污染的概念,意涵上即包含廣泛的生態污染而言。

(二)就海洋環境污染所生污染源而言,牽涉多個環境法律領域所規範之事項

從海洋污染源觀之,海水遭受污染物侵害主要有兩個方面:1.來自陸上活動的污染-陸上人類生活所生之廢棄物,農業、工業生產過程所排放之廢料,經由溝渠、河川注入海洋。2.來自海上運輸工具的污染-船舶載運之油料洩漏或污水傾倒注入海洋者;核能動力船舶或載運核能廢籿之船舶,輻射物質外洩進入海洋者。甚至,可能是經由運輸工具將工業污染廢棄物,或其他污染性物質運至海洋中傾倒而產生污染。

此外,海洋污染源亦可能來自於:1.大氣的污染-從事核爆試驗所產生之輻射塵,透過大氣進入海洋而造成污染。2.海床探勘與開採的污染-從事大陸礁層或海床之探測及開採時,因處置不當、設備不周、意外致使油、天然氣、泥漿外洩,或進行採礦時,產生大量微粒物質、泥漿,都會造成海洋污染。

(三)依我國目前法律規範體系仍以海洋污染防治法為主要規範海洋污染防治之機制依據

如前所述,由於海洋污染來源皆來自於人類社會生活所可能之活動,故其污染源之防治,自應包含各種污染源之防治規範。依目前我國法律規範體系而言,為達到澈底防治海洋直接或間接污染源之產生,實涉及廢棄物清理法、水污染防治法、毒性化學物質管理法、土壤及地下水污染整治法、放射性物料管理法,乃至環境教育法等法律規定之立法目的達成,亦即,藉由該等法律的立法目的有效完成,即可相當程度地間接防治海洋環境污染的發生。

不過,我國目前法律規範中最直接且體系完整規範海洋污染防治機制者,仍屬海洋污染防治法。該法第1條即明白揭示:「為防治海洋污染,保護海洋環境,維護海洋生態,確保國民健康及永續利用海洋資源,特制定本法」,同法也明定就海洋環境品質標準及海洋環境管制標準予以確立,並據以就相關人類活動予以管制,避免海洋環境污染情事之發生,而且,對違反管制規定者,亦可視違犯情形,得處以刑事處罰或行政處罰,以達一定嚇阻效果。

(四)宜強化海洋污染防治法規範內容之完善,併同其他相關法律之落實執行,俾直接與間接促成防治海洋污染目標之有效達成

1.適度檢討並修正現行海洋污染防治相關規定:海洋污染防治法,其規範內容包含陸源、海域工程、海上處理廢棄物、船舶污染等四大部分;至於法條結構上則可區分為「總則」(明定本法立法目的、專有名詞定義、主管機關及地方海域行政轄區、執行機關、檢查規定、委託處理等)、「基本措施」(對於海洋污染防治之一些基礎事項)、「防止陸源污染」(如:廢(污)水非經許可不得排放至需特別加以保護之區域)、「防止海域工程污染」(如:對於海域工程發生污染海域時業主及主管機關應採取之措施) 、「防止海上處理廢棄物污染」(如:海洋棄置、海上焚化及所使用船舶、航空器、海洋設施應經許可)、「防止船舶對海洋污染」(如:明定船舶應設置防污設備,經檢查取得海洋污染防止證明書始得航行)、「損害賠償」、「罰則」及「附則」等。儘管此等法規結構原則上堪稱完整,但諸如:海洋污染之事前預防監測、防止污染情事之擴大、污染海域監測與復育等相關措施,乃至刑事處罰或行政罰之種類或額度等,皆可適度檢討修正之。

2.現階段宜先落實執行其他法律所定防止污染源產生規範,間接阻絕部分海洋污染源之產生:海洋污染防治法所規範之污染防治,可說是針對末端的直接污染,所採取之措施,事實上依海洋環境污染前端來源看來,仍在於人類陸地活動所產生之污染源,在未經妥善處置前,即經由水系流入或大氣進入海洋所致。因此,有關其他法律所定各種污染源防治措施之落實執行,是間接防治海洋污染的重要基礎工作,這些重要法律包含廢棄物清理法、水污染防治法、毒性化學物質管理法、土壤及地下水污染整治法、放射性物料管理法等。另無論是海洋污染防治法或上述其他重要法律,皆是各該環保領域之污染防治作用法,就其基本理念而言,仍在於國民環境保護意識的建立與實踐。是以,環境教育法的全民體認與執行,是一切環境保護的基本工作,可說是相當重要的。當然,這些法律亦可能各有其規範上之問題存在,有待解決,但以強化海洋污染防治目的之角度觀之,現階段宜先落實執行其他法律所定防止污染源產生規範,間接阻絕部分海洋污染源之產生,才是首要目標。