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議題研析

大眾捷運系統毗鄰土地開發之修法方向研析 撰成日期:106年3月 更新日期:106年3月1日 資料類別:議題研析 作者:陳宏明 編號:R00142

(一) 聯合開發(現稱捷運土地開發)係指主管機關與私人或團體合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地,以有效利用土地資源之不動產興闢事業。該制度為我國所獨創,乃借用一般民間合建之概念(即地主提供土地,投資人提供資金),在主管機關主導及監督下,進行捷運場站用地及其毗鄰土地之開發,依地主與投資人提供土地(依鑑價之結果計算)及建造成本(即投資人實際支付之資金)之貢獻程度計算權益分配比率,俟開發標的總價值確定後,再依權益分配比率計算地主與投資人之分配價值,並以協商或抽籤方式決定分配樓層、區位,各自分回建築物及其基地所有權。

(二) 對於公益而言,聯合開發有助於主管機關取得開發大眾運輸系統場、站與路線土地及其毗鄰地區所需土地,並得依都市計畫將聯合開發基地一併納入捷運系統場站開發或採共構設計興建,可有效利用土地資源,促進地區發展,符合近代以公共運輸為導向的都市發展模式(Transit Oriented Development,TOD)。大眾運輸系統場站周邊土地因可及性提升,進而衍生土地開發契機,引發市場需求致地價大幅攀升,惟其價格上漲係因公部門投注大量資金改善交通條件及賦予土地發展權所致,而非地主投入勞力資本改良土地所得,藉此制度可避免土地漲價部分全歸私有,杜絕土地投機,實現社會正義。就私益而言,地主參與聯合開發,除可避免土地被徵收外,尚可經由主管機關主導變更都市計畫、土地產權整合及建築物興建作業,獲得獎勵容積並按提供貢獻程度分配聯開大樓之建築物及基地所有權,共享「到站即到家」之捷運開發效益。

(三) 釋字第732號及第743號解釋之共同背景係在社會上喧騰一時的「臺北市政府興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發案」(簡稱美河市案,80年徵收)。現行大眾捷運法第7條規定係於93年5月12日修正公布,前揭兩號解釋之解釋客體均屬修正前舊條文而未涉及現行規定,惟查關於開發用地取得與土地處分之現行規定仍與舊條文規定內容大致相同,前開解釋雖未將現行條文與舊條文相同部分併予宣告,然依釋憲結果未來主管機關已無從援引與舊條文相同規範意旨之現行規定為法源依據,報請徵收毗鄰地區土地辦理捷運系統土地開發,故現行法制仍有檢討修正之必要。

(四) 按釋字第732號解釋意旨,主管機關不得為土地開發之目的,報請徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地,故主管機關未來如有結合毗鄰地區土地共同開發之計畫,僅得協調毗鄰地區地主,俟取得全部地主同意後,始得為之。然實務上要取得全體地主之同意,誠屬不易,除部分地主可能基於權益分配、歷史情感等因素反對之外,尚有土地共有權屬複雜、土地遭查封、假扣押、地主失蹤或死亡無繼承人等原因,致無法取得所有人同意者,故往後即使大多數毗鄰地區地主有參與捷運場站土地開發之意願,亦將因無法整合全部地主而破局。

(五) 按聯合開發係主管機關基於捷運站體與出入口等附屬設施共構設置之需要或為利於用地取得,於徵收前之協議階段,徵求地主同意以「合建分屋」方式共同參與開發。地主同意參與,即與主管機關簽訂協議書,約定不領取協議價購土地款,俟開發完成再依約定比例取得不動產,以為抵付。此開發方式與釋字第732號所揭櫫國家得以其他適當優惠且對土地所有權侵害較小方式(如市地重劃或區段徵收)與土地所有權人合作進行聯合或共同開發之意旨,實未相違。另為滿足都會區大眾旅運需求,捷運路線規劃主要行經人口稠密之市區,在站體周邊腹地有限之條件限制下,採聯合開發在客觀上其實要比市地重劃或區段徵收更具有可行性,主要係因地主可分回開發後房地,享受開發增值利益,地主接受程度較高,有助於用地取得,避免強制徵收引發反彈,實施至今已有相當多成功案例,基於公益與私益之考量,該開發方式實有存在之必要而不宜偏廢。

(六) 現行大眾捷運法關於捷運土地開發之規定,僅有第7條及該條第7項授權訂定之「大眾捷運系統土地開發辦法」而已,將此涉及取得或限制人民財產權之重要事項,委由主管機關與地主自行協議之契約行為處理,協議不成再由主管機關依法報請徵收,無論在規範密度或法律位階上,對於人民財產權及居住自由之保障,均有不足。另一方面,鑒於捷運土地開發制度於公益及私益上之實效性,立法政策上似可參考現行捷運共構「合建分屋」之開發精神,另行制定專法,以為規範。其內容應包括「捷運土地開發」之定義、範圍劃定原則、計畫應載明事項、利害關係人參與機制、所有權人同意門檻、權益分配之計算方式、少數(不同意)地主之權益保障、計畫審議程序、專責審議組織、主辦機關取得不動產之處分方式及相關行政救濟程序等,以符憲法要求之正當行政程序,並兼顧捷運土地開發實務之需要。