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議題研析

借鏡瑞士農地政策,以解決臺灣耕地難求窘境之研析 撰成日期:106年5月 更新日期:106年5月1日 資料類別:議題研析 作者:林素惠 編號:R00195

(一) 臺灣農地休耕過多、土地破碎,不利經濟規模之農業發展

臺灣耕地面積在1977年最高達922,778公頃後,開始逐年下降了。依法定編定的耕地有76萬公頃,然行政院農業委員會(以下簡稱農委會)統計之統計耕地面積為796,618.460公頃,的農牧用地。依據內政部非都市土地使用地編定面積統計資料,近 10 年編定為農牧用地(包含特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區)之土地均維持在 80 萬公頃左右。近 10 年「農牧用地」之變更使用總量約 8 萬公頃 ,近 3 年每年變更使用面積在 800 至 1,200 公頃 間。另依農業統計年報顯示,近 10 年實際作為農作物生產之土地面積 ( 不限用地別且含都市地區) ,共減少約 3.5 萬公頃,減少的3萬多公頃,多數將農地變更為豪宅、工廠(科學園區、工業區)、KTV、民宿、土雞城等非農業使用,顯見臺灣農地變更浮濫。

農業發展條例於1990年修法後,每宗土地面積達0.25公頃即可分割,使得我國平均每位農民所持有耕地面積為0.72公頃,造成土地破碎,不利於經濟規模之耕作。加上1997年,政府實施休耕政策,當時臺灣兩期作的休耕面積,加起來不過6.3萬公頃,就在休耕政策經過5年推廣,臺灣加入WTO的2002年,全台休耕面積已經攀升到16萬7千公頃,至2004年起休耕面積突破20萬公頃,迄今已超過22萬公頃。

綜上,臺灣農地未能有效管制,使得優質農地不斷變更為非農業使用,加上耕地面積細碎化,即使農民擬以擴大耕地面積達經濟規模之耕作,也因一地難求,最終只能選擇離農。是以,逐年不斷消失的良田,恐讓我國在農業發展,陷入史上最大的困境。

(二) 瑞士針對農地採總量管制及非經濟性補貼

瑞士政府為維持農業基本規模與糧食自給率,早在1992年便訂出全國可耕地的最低基準,而且每個地方政府訂出責任額度,農地照樣可以交易與變更,但採取「總量管制」,且總量只能多、不能少。

瑞士除依前述就農地採總量管制,以利有效耕地達最低基準面積外,針對農地,按土地面積及耕種作物發放的「直接給付」,並提供特殊的「生態補貼」與「倫理補貼」(瑞士農場數約為5.3萬戶,平均農場面積19.4公頃)。例如對於農地上的家畜飼養、肥料使用、輪種秩序、到地形條件(如傾斜度、是否休耕、灌木或濕地),都有各式各樣的補貼項目。位於河谷地區的瑞士農民,每年可獲得超過4萬瑞朗補助,若是高山農民,補貼金額更接近5萬瑞朗。瑞士透過許多非經濟性的補貼,除藉此讓農民收入水準跟上其他產業、休耕農釋出土地、吸引年輕人願意投入,更能有效規避WTO的自由貿易原則。