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議題研析

社會保險年金性質簡析 撰成日期:106年5月 更新日期:106年5月1日 資料類別:議題研析 作者:趙俊人 編號:R00204

據聯合報106年5月2日報載,本院社會福利及衛生環境委員會於當月1日召開勞保年金改革公聽會,出席朝野立委、工會代表及學者,幾乎都贊成對勞保給付設定樓地板,以保障老年經濟安全。台大辛炳隆教授亦表示支持勞保增設有樓地板給付設計。5月11日中央社報載,婦女新知基金會等團體11日在本院舉行記者會,指各項年金法案完全迴避年金給付的老年基本保障是否足夠的問題,要求建立基礎年金制度。當日台灣時報亦有類似報載,本院委員於9日舉行記者會指出,行政院版勞保年金改革方案,全國有逾九成勞工朋友只能領到新台幣5000元至2萬5000元的年金,退休金額度太低,應設置最低樓地板。另全國教育產業總工會則提出「三層年金」之構想,也就是採溫和循序漸進的手法,替全國人民建構:「基礎年金」、「保險年金」及「職業年金」等三層的年金制度。

立法者強制要求國民參加社會保險,並於國民成就給付條件時,依當時之法定給付標準提領一次金給付或定期年金給付。由於勞工保險自開辦以來長期實施一次金給付制度,國人也能大致瞭解一次金之精髓,但對於年金究為何種性質,概念上疑仍有不明之處,並不利於未來年金革新之倡議。爰藉前開各界關心之三個年金定向,即年金、基礎年金以及多層次年金保障予以簡析介紹。

一、年金

年金係指每年定期性支付金額的意思,是一種保險支付方式。概念上延伸出年金係指一連串的定期性支付方式,只要按年、按季、按月之一次的定期支付,皆可稱之為年金。

依據公務人員退休撫卹基金管理委員會編印之「退撫基金詞彙」,所稱年金(annuity)定義,原係商業保險用語,是指人壽保險公司的一種保險,由保險公司保證在未來的特定期間對指定人定期給付固定或變動之金額,此特定期間通常指退休後,因此年金原係指年金保險。當社會保險日漸受重視後,許多國家開辦公共退休金(national pension)制度,其退休給付採用定期給予時,其性質類似商業保險之給付,因此退休後按期給付之退休金亦沿用年金乙詞,但是退休金(pension)不宜稱為年金,因為退休金的給付有許多型態,只有定期給付型態才能稱之為年金。

年金保險,主要是由被保險人生存為給付條件的人壽保險,但生存保險給付通常是按年度週期給付,因此,也被稱之為年金保險。

養老性質的年金保險是指,當保險契約生效之後,被保險人在生存期間,保險人要根據契約內容所約定的金額、給付方式,在契約約定時間內,定期、有規則的向被保險人支付保險金的保險種類。其主要特點有:

(一)年金保險可以確定給付期限,也可以不確定給付期限,是以被保險人生存為給付條件。如果被保險人死亡,會終止年金保險支付。

(二)開辦年金保險主要是為老年生活提供保障。

(三)保險人必須按照法律規定提取責任準備金,並且承擔繼續支付年金責任。

二、基礎年金

社會保險項目的基礎年金是屬於世界銀行提出的「三支柱」或者「五支柱」養老保障體系中的「第一支柱」,是政府有責興辦的公共年金保險項目(有關世界銀行養老體系容後說明)。由於是政府興辦的社會性保險保障,且開辦對象含蓋全體國民,故有稱之為國民年金,且它是支撐養老保險體系的第一支柱,故又稱之為基礎年金。

目前日本國民年金制度是採三層的架構。第一層基礎年金部分,實際上就是國民年金。基礎年金為強制性全民納保;第二層則為私人企業受僱者參加之厚生年金保險,以及公務員加入之共濟年金。第一層及第二層係由政府興辦並規定符合納保條件必須強制保險。第三層則為企業年金及各商業保險公司所提供之私人年金,隨個人意願自由加保。

日本基礎(國民)年金制度,是以社會保險方式辦理,達到凡是國人皆有年金保障,並強調代際互助的社會共濟。該年金制度是政府強制、覆蓋全民、現收現付、定額繳費和統一待遇標準的普惠型制度安排,是日本老年人的基礎安全網。凡是20歲至60歲在日本擁有居住權的所有居民均強制性納入該制度。納保者繳費滿25年在其達到60歲(往後延至65 歲)時有資格從國民年金制度中獲得標準統一的基礎年金,繳費滿 40年受僱者有資格獲取全額養老年金。日本基礎(國民)年金制度為全日本的老年人提供最基本的老年經濟生活保障,對預防老年貧困有不可或缺的重要作用。

查日本基礎(國民)年金發展歷程,係於1961年設立國民年金,將全民皆納入年金的體系,惟僅就納入公共養老給付計劃的國民要求參保,終因繳費期限長,給付水準低,引起社會的廣泛批評,必須進行與其他受僱者公共養老年金進行整合,以期解決財務籌措與給付過低問題,爰於1986年將各自為政的國民年金、厚生年金、共濟年金進行改革性的統合,將厚生年金及共濟年金引進國民年金體系內,成為全國國民一體適用的基礎(國民)年金。雖說是將各種公共年金整合為第一層的基礎年金,但實際上國民年金之被保險人還是各自分類的。國民年金分成三類,第一類為一般居民;第二類為厚生年金和各種共濟年金加入者,其與雇主共繳之養老保險費中,已包含本人和配偶的國民年金保險費,無須另外繳費;第三類為二類被保險人所扶養的配偶,這類被保險人本身不需要繳保費,辦理登記手續即可領取國民年金。足見,日本的基礎(國民)年金是整合各類公共年金制度而成,其顯與目前台灣實施中之國民年金,將納保對象僅設定為年滿25歲、未滿65歲,在國內設有戶籍,且沒有參加勞保、農保、公教保、軍保的國民並不相同。

由上述日本的經驗觀察,國民年金與其他公共年金整合並非完全順勢,沒有任何阻力。在日本開始倡議整合單一基礎(國民)年金時,即考量以下因素,以為因應保險財務衝擊,(一)經濟發展狀況及人口年輕化的機會;(二)國家財政可投入資金與稅收的挹注狀況。畢竟原本的非與薪資掛勾收入的國民年金體質羸弱,即使整合後,其財務現狀亦然嚴峻,這是因基礎年金採取符合社會共濟的社會保險制度,為確保老後生活不受通膨影響的確定給付制而非是個人帳戶制的確定提撥制之年金制度。

我國未來仿照日本實施基礎 (國民)年金將雙軌(國民年金與其他受僱者年金)發展的公共年金併軌為單一適用的基礎年金,在技術面仍有須克服的難題,一是如何整個各社會保險體系的費基不一的問題,目前我國各類受僱者公共年金與國民年金繳費率並不一樣,潛在債務也不同,政府對於上述保險的補助亦全然不一,如何整合將是一項耗時耗力的大工程;另一是可攜式的保險年資與給付的總核算方式,依不同的身分條件加保於不同之各類年金被保險人,業已按照原本的保險制度繳納的保險費及累積保險年資,這些保險費及保險年資是現行法定之各種給付條件與標準的計算基礎,未來如何提撥進入單一的基礎年金,以利併軌後可攜往基礎年金帳戶恐非易事。

另未來不管基礎(國民)年金如何制定,基於社會保險養老保障原則以及政府無法排除其應承擔國人老後經濟生活照顧之責任,養老年金給付仍有必要維持確定給付制的保險體制,不宜採取確定提撥制的個人帳戶。因而未來實施基礎(國民)年金,在規劃上不得不優先考量台灣的經濟發展載體、人口結構以及保險整併技術上能否順利接軌,以降低因年金制度的整合衍生出來的後遺症。

三、養老保障的三支柱

世界銀行在1994年發表了「扭轉老年危機:保障老人及促進增長的政策」(Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth)報告書,就老年人的退休保障事宜提出解決方法,報告書列出老年人退休經濟保障計劃的3大目標,就是保險、將入息再分配與儲蓄。世界銀行提出,結合不同的財務保障計劃(即三支柱方式)較使用單一方式能更有效地達成養老保障的目標,並能更確切地為老年人者提供老後生活保障。這是世界銀行第一本重要的社會保障著作,它首次提出並向各國政府推介建立養老給付制度三支柱的思想和建議;這個思想在世界各地很快得到了廣泛傳播,受到了研究者和政策制定者的重視;在此後的10多年裡,各國政府在養老保障政策選擇取向上將三支柱和多支柱的給付結構作為政府規劃養老年金的一個優先考慮體制;迄今為止,絕大部分國家採取了(多)三支柱的模式。

四、養老保障的五支柱

2005年底世界銀行出版了第二本重要著作:「21世紀的老年收入保障─養老金制度改革國際比較」,這本書一出版,就被譽為世界銀行參與養老金研究工作的又一個里程碑。它擴展了三支柱的思想,進而提出了五支柱的概念和建議:提供最低水準保障的非繳費型「零支柱」;與本人收入水準掛鉤的繳費型「第一支柱」;不同形式的個人儲蓄帳戶性質的強制性「第二支柱」;靈活多樣的雇主發起的自願性「第三支柱」;建立家庭成員之間或代際之間非正規保障形式的所謂「第四支柱」。

具體言之,世界銀行倡議的五條退休保障支柱分別是:

零支柱:給予貧困長者最低收入的社會保障制度

一般來說此制度會設有資產審查機制,任何年長者只要收入低於某一基本水準,就可以得到此制度的補助。此制度的目的是要確保社會上不會有老年人落入赤貧狀態。

第一支柱:公共退休保障金

此制度為國家對符合資格者給予退休金。不同國家對領取資格有不同定義。有些國家要求領取者須符合一定的居住年限,有些則設有退休前繳費年資的要求,亦有些國家基本上不設任何審查機制。而退休金的水平可為全民劃一水平,或根據居住年期、繳費水準、繳費年資或退休人士有否其他收入等狀況而變動,但一般會有財富再分配的機制,即所得低的國民退休後收入與退休前收入的所得替代比率一般會比所得高者為高。

第二支柱:強制性職業或個人的退休保障計劃

此制度一般要求雇員及(或)雇主在退休前為職業退休計劃或個人的退休計劃進行繳款,退休後得到的退休金與退休前的繳費掛鈎。(部份計劃亦會有一定的財富再分配機制,即低所得勞工所得退休金的絕對數額雖較少,但其繳費佔退休後領取退休金的累積比率卻相對較高)。此計劃的目的是確保所得較高的國民除了最基本的公共退休保障外,亦能獲得額外的退休金,以便退休後的生活能維持退休前的一定水平。

第三支柱:自願性的儲蓄制度

此支柱通過個人的儲蓄協助維持老年人退休後的收入水準。不同國家都有制定相關政策鼓勵私人儲蓄,如對自願性的退休儲蓄計畫提稅務優惠。

第四支柱:非正式的支援(如家人支援) 及其他非財務的支援(如公共醫療服務)

此支柱通過家人的支持或其他非財務性公共資源或服務,協助提升老年人的生活水平。不少國家有制定政策鼓勵供養父母,例如對供養父母的子女提供免稅額或現金援助,此外亦會為老年人提供特定的公共服務支援。

分析三支柱與五支柱在理念上的差别,1994年提出的三支柱結構的理念是:第一支柱是強制和非積累制的,是由政府管理的DB型制度;第二支柱是由市場管理的強制性DC型積累制;第三支柱是自願性養老儲蓄。由此發展而來的五支柱理念的核心在於,它擴展出了另外兩個支柱,一個是以消除貧困為目標的基本支柱即「零支柱」,一個是非經濟性的支柱即第四支柱,包括其他更為廣泛的社會政策,如家庭贍養、醫療服務和住房政策等。

台灣是否有必要統合各類公共年金整併為單一的基礎年金,或採取讓各類別的公共年金各自發展,即讓現有的勞保、農保、公教保、軍保體制與國民未符合前項各類保險加保資格之國民年金,使其各自發展;或是整併一個基礎年金,將勞保、農保、公教保及軍保,切割出其屬於國民年金基礎保障部分,與國民年金進行統一性的年金保障合併作業。本文認為只要經濟發展及財務承擔能力可以支應改制風險,均屬於立法政策上的制度設計自我抉擇,無所謂的利弊。惟改制作業仍應顧及到各類被保險人的既有保險權益、政府財務經費的支出分配以及行政事務費支出問題。如僅是為了設計公共年金樓地板給付問題,以保障全體國民免遭晚年生活困窘,在規劃上似較傾向於世界銀行養老保障五支柱中的「零支柱」─給予貧困長者最低收入的社會保障制度,屬於以國家稅收支應非繳費型的最低生活保障。