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議題研析

研議緩解我國少子女化國安危機 撰成日期:106年6月 更新日期:106年6月1日 資料類別:議題研析 作者:楊錦青 編號:R00207

(一)全球趨勢︰依據OECD指出,所謂「安定人口」,是指若每名婦女生育率達2.1人(又稱人口替代水準)以上,則能使世代間完全交替,且達成所謂之「安定人口」;然而,由於經濟的發展,社會的改變等因素,生育率下降常成為先進國家普遍的趨勢。

(二)我國生育人口現況︰我國育齡婦女總生育率於1951年為7.04人,之後持續下降,更於1984年起,一直低於人口替代水準;復於2003年更降為1.235人而低於「超低生育率」的1.3人;尤有甚者,於2013年則僅達1.065人,成為世界最低。此外,也於今(2017)年,達人口零成長且自此人口數將開始下降及國人14歲以下人口首度低於65歲以上老年人口。

(三)我國曾有的創新作法︰除全國各直轄市、縣(市)政府辦理諸如生育補助、育兒津貼與托育補助等,我國於2000年實施全國性幼兒教育券發放,補助幼兒園費用,衛福部亦訂定「父母未就業家庭育兒津貼實施計畫(2012年-2018年)」,但總體而言,生育率仍未見顯著提升。

(四)少子女化對於我國之影響︰2014年科學期刊(Science)登載的跨國研究曾指出對於一般高所得國家,少子女化未必造成問題,甚至可能增進該國的人均消費,然而,我國卻將因為生育率嚴重偏低,國民的人均消費水準會受到影響而下降。一般而言,少子女化對我國產生的影響,將包括每人負擔的國債增加、未來勞動力人口增加鈍化以致勞動力下降、內需市場逐漸疲弱、衝擊教育制度等。

(五)生育意願及相關研究分析︰

1.「期望子女數」歷年未出現大幅度改變︰根據2010年主計處的「婦女婚育與就業調查」發現,我國婦女對於「期望子女數」並沒有大幅度改變。以1958至1962年出生的婦女而言,理想子女數為2.4人;1968至1972年出生的婦女,理想子女數則為2.12人;1978到1982年出生的婦女,理想子女數則為1.95人,2000年我國女性理想子女數2.5人差異並不大。

2.「性別平等因素」是影響生育率的重要關鍵︰2011年2月中央研究院出版「人口政策建議書」,其指出少子女化的最重要原因,在於婦女婚育步調不斷延緩所導致的晚婚、不婚及遲育。此外,目前我國推動的生育政策效果(如生育補助以及鼓勵生育政策)相當有限,主要原因是執行時間過短,政出多門,力量分散,同時缺乏獨立單位負責規劃、執行、評鑑以及調整,更沒有主管單位為成敗負責,同時也沒有把未婚比例壓低做為重點措施。

3.總體及個體層次之相關分析︰研究指出在「總體層次」分析結果顯示,社經結構、延後生育與總生育率有顯著影響;其中又以女性青壯年勞參率,對於總生育率直接負向效果較顯著,女性大專粗在學率有顯著延後生育間接效果,以及平均每人GDP則對於總生育率有顯著的正向直接及負向間接效果;此外,在「個體層次」分析結果則發現,相較於因「工作」衝突,已婚女性更容易因「家庭」衝突,而不生育小孩;婚育價值方面,研究發現擁有後物質主義價值之已婚男女或伴侶,「小孩」意義本身,對於他們生育子女多寡,有顯著負向效果;然而在滿足美滿婚姻條件上,後物質主義者卻生較多的小孩,有正向效果,但沒有達顯著水準。另一研究指出,社會人口變項仍維持其解釋能力,顯示都市中產階級、較高教育程度、晚婚、女性就業地位與較低生育數有顯著關連。

4.家庭與職場因素影響生育意願︰依據主計處2003年及2013年「婦女婚育與就業調查」而進行之比較研究發現,對於尚未生育者,若能針對健康及經濟因素提出對策則有益於增加生育,對於已生育者確有高達75%者以為不管如何都不想再生育。綜言之,高達71.6%的民眾若透過適當的政策可由不生改為想生;家庭與職場因素影響生育意願甚鉅;需要人工生殖的族群具有高的生育意願;經濟誘因政策,應針對不同族群分別研擬;宣導盡早在34歲前生育,避免高齡生育風險;為促進年輕族群生育,宜針對34歲以下女性給予較多補助等。

(六)日本作法︰於2003年施行「少子女化社會對策基本法」及「次世代育成支援對策推進法」。透過推進法確立國家、地方公共團體、企業及國民之責任與義務。綜合兩項法規,其針對育兒、就業、家庭等方面提出具體措施,內容如下︰

1.「育兒」方面︰(1)「育兒支柱」:由地方/鄰里社區提供各式各樣的育幼支援服務及網路建構的導入;(2)延長托育時間︰彈性化托育時間與方式」、充實幼兒的教育、托育與課後照顧政策;(3)「充實兒童的醫療制度與健康支援」;(4)懷孕與生產的支援:孕婦免費檢查的次數增加、生產後領取育兒補助金(30萬日圓)的手續簡便化(如行政與服務一元化)及(5)營造育兒的安心與安全環境,如:普及育兒長期休假制度。

2.「就業支持」方面︰(1)支援年輕人就業與女性再就業;(2)企業公布育兒支援行動計劃的義務,如:延長育兒休假期間、增加育兒津貼或保證重新雇用由於育兒而辭職的女性職員;(3)育嬰假:「留職有薪」方案,婦女可領工作時40%的薪水在家專心育兒及(4)促進男性參與育兒的父親教育方案:強調男性也應配合調整其就業型態,並且設定男女必須取得一定目標值的育兒休假率。這打破了傳統將育兒工作全落在女性身上的固有觀念,也大大的減低了妨礙女性就業的因素。

3.「家庭支援」方面︰(1)推動生命教育:擬定兒童虐待防止對策以及對生命的重視;(2)支援母子(單親)家庭的自立對策;(3)經濟負擔的減輕,如:育兒減稅、兒童津貼增額等及(4)支援兒童學習。

(七)我國新近作法︰我國衛生福利部宣布於2017年4月初成立「少子女化專案辦公室」,主要目標要將目前生育率1.1人,一步步提升到合理值1.6人、甚至理想的2.1人。其實施步驟為先跨部會盤點、統合國內現有生育扶幼等相關資源(如內政部、衛福部、勞動部和教育部等),規劃短、中、長期促進生育計劃,及研議完成「人工生殖法」中有關代理孕母的條文。

(八)中央研究院之建議︰依據前述中央研究院之建議書提出建議包括1.政府應該成立獨立單位,負責整合資源進行完整的人口研究;2.改變家庭生命歷程,建構有利於生育的環境;3.提倡家事性別平權,鼓勵女性先成家再立業,提早婚育年齡,及4.訂定完善的家庭政策取代既有的生育福利。

(九)相關建議︰

1.提高層級由行政院全面研議,並進行現有資源盤點、統整及創新,制訂相關之政策綱領據以實施。

2.修訂「兒童及少年福利與權益保障法」︰加強兒童各項福利措施。

3.將0至2歲幼兒照顧全面改制為公共化及多元化照顧系統,徹底去除幼兒照顧之各項障礙︰如廣設低收費或依家長收入收費之幼兒園、延長托顧時間、鼓勵家庭育兒、育嬰假期間補助、提供育兒專業諮詢及短期服務(如低廉的坐月子服務、提供5-10天等短期、臨時托嬰)等。

4.研議「人工生殖法」︰研議關於代理孕母議題、提升人工生殖醫療技術及補助相關醫療費用等。

5.教育部宜審慎調整教育資源分配,擴大相關幼兒托育免費計畫。

6.鼓勵民間針對不婚或遲婚者成立專業性婚姻媒合資訊中心︰提供各種相關資訊、辦理各種成長活動等,用以改變觀念及增加交友機會,進而提升結婚率及建立正確家庭、婚姻觀念。