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議題研析

量能課稅原則在憲法解釋與納稅者權利保護法之落實及修法研析 撰成日期:106年6月 更新日期:106年6月1日 資料類別:議題研析 作者:方華香 編號:R00216

(一) 量能課稅原則之意義

量能課稅原則,即應依納稅人經濟上負擔能力予以課稅,如無負擔能力,不應課稅。本原則表現在所得、財產及消費之課稅上。所得課稅,包含客觀淨額原則及主觀淨額原則。客觀淨額原則,即收入減除相關成本費用及損失後之餘額,作為其所得額(客觀淨額所得),再扣除納稅義務人個人及家庭基本生活費、親屬扶養費等後,以其可支配淨額所得(主觀淨額原則),作為課稅所得。

在財產課稅部分,非以所有權之持有作為課稅之衡量標準,而是所有權之收益(孳息)能力課稅,財產稅之負擔不應超出孳息所應負擔的程度。

在消費部分,消費行為亦可表現出「稅捐負擔能力」。我國係以「營業稅」加以取代「消費稅」,要求營業人記帳並對其營業行為課稅,營業人以售價內含稅款方式(營業稅),轉嫁給消費者負擔。就消費或支出課稅,國家可因物品交易在新價格加值部分參與分配。

(二) 量能課稅原則之憲法基礎

1. 平等原則

量能課稅在憲法上並無直接規定,多號司法院解釋則將其與平等原則相提並論。首見於司法院釋字第473號(對於不同所得者,收取不同保險費,以符『量能負擔』之公平性),惟針對非稅公課,而非稅捐;釋字第565號解釋理由書(憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位實質平等。依租稅平等原則納稅義務人固應按其『實質稅負能力』,負擔應負之稅捐);釋字第597號解釋(憲法第19條規定,人民有依法律納稅之義務…各該法律之內容且應符合『量能課稅』及公平原則)等,正式肯認量能課稅原則為稅法基本原則,出於憲法第7條平等原則,指納稅義務人應按其實質稅負能力,負擔稅捐。

憲法第7條落實於稅法上,即租稅平等原則,有水平平等與垂直平等二者。水平平等指同樣經濟給付能力者,應負擔相同稅捐;垂直平等指不同支付能力者,應負擔不同稅捐,富人應多繳稅,窮人則少繳稅。租稅平等原則可謂憲法平等原則在稅法領域之體現。

2. 其他基本權

司法院歷年解釋雖多將量能課稅原則作為平等之下位原則或具體實現,但亦有將量能課稅作為憲法第19條租稅法律主義之內涵者。在若干稅務釋憲案中,根據各該個別稅法規定,量能課稅原則尚需具體實踐生存權、婚姻與家庭制度性保障、財產權及營業自由等憲法價值。量能課稅原則因而有在平等原則外獨立發展之可能性。

具體言之,以量能課稅原則觀察關於個人綜合所得稅之稅基的計算,應遵守客觀淨額原則及主觀淨額原則。司法院釋字第692號解釋認為所得稅法第17條第1項免稅額規定的規範目的即在於保障納稅義務人及其受扶養親屬之最低生活水準(主觀淨額原則),其中第1款有關扶養直系血親尊親屬之免稅額,尚涉及憲法第15條生存權保障問題,第2款扶養滿20歲以上而在校就學之子女之免稅額,尚涉及憲法第21條及第159條之教育權保障問題。因而,具體觀察各該稅法個別規範,量能課稅原則可能源自憲法上平等原則或(搭配)其他不同類型基本權之保障。

至於司法院釋字第745號解釋涉及不同所得者之必要費用扣除問題(量能課稅原則之客觀淨值原則),即使同為薪資所得者,其成本費用亦可能有職業別之差異,而即使為執行同一業務(同一職業),亦可能因受雇或獨立開業而有不同成本費用(例如:受雇律師為薪資所得,獨立開業律師為執行業務所得),或許有保留進一步探究量能課稅原則在此稅法規定之憲法基礎是否涉及或結合工作權、職業自由等限制或保障之問題,俾利未來量能課稅原則在個別稅法之具體落實與細緻操作。

(三) 納稅者權利保護法相關規定之立法意旨

依納稅者權利保護法第1條規定,納稅者權利保護法之立法係為落實憲法第15條生存權、工作權、財產權及其他相關基本權利之保障。而根據該條立法理由,所謂「其他基本權利」包含營業自由、資訊自主等其他自由權。

與量能課稅原則有關之規定,則見於納稅者權利保護法第4條及第5條。觀諸前述兩條文立法理由,明示量能課稅原則之憲法依據為保障生存權、人性尊嚴及落實平等原則等。

(四) 以量能課稅原則論納稅者權利保護法之未來修正方向

查納稅者權利保護法第5條前段明定:「納稅者依其實質負擔能力負擔稅捐」為量能課稅原則之明文;第4條規定:「納稅者為維持自己及受扶養親屬享有符合人性尊嚴之基本生活所需之費用,不得加以課稅」則為主觀淨額原則之明文。相較之下,現行納稅者權利保護法欠缺司法院釋字第745號解釋揭示之客觀淨額原則(收入須減除相關成本費用及損失後之淨所得,始予以課稅)規定,有所不足,應予增訂。

再者,量能課稅原則不僅表現於所得課稅,尚可具體表現於財產、消費之課稅等。納稅者權利保護法第4條僅就所得課稅中之主觀淨額原則予以規範,就財產孳息或消費行為之課稅原則,似應併予明文,以資周妥。

末者,納稅者權利保護法第5條後段規定:「無合理之政策目的不得為差別待遇」,與同法第6條規定租稅優惠,同屬非以財政收入目的,而係以經濟、社會、環境等特殊政策目的而為之租稅特別負擔或租稅優惠,以實現管制或鼓勵之國家政策,難免有違量能平等原則,而需以比例原則加以違憲審查。故以,第5條後段規定,與前段規定係不同內涵,憲法基礎亦有不同,似應分為兩項規定,或與第6條併同規範為宜。