國家總負債及財政問題總報告
一、何謂國家總負債：
（一）就債務權責而言應包括：中央政府、北高直轄市及
台灣省各縣市。
（二）就債務屬性而言包括：各級政府之公務預算及非營
業基金項下所有債務餘額總和。
（三）就債務借貸方式而言包括：公債、國庫券及賒借。
（四）就債務期限而言包括：中長期與短期。（以一年上
下作區分）
（五）就債務償還方式而言包括：債務基金舉新還舊及國
庫撥款債務還本。（新公債法規定）
二、國家總負債已達4兆7769億元！甚至將達10兆以上！
（如附件一）
（一）至民國九十一年底國家總體債務若將各類負債全數
記入將達四兆七千多億元，而依照公共債務法規定國家負
債餘額法定上限為「行政院主計處預估之前三年名目
GNP」之48%；中央政府餘額上限為GNP之40%換算，並以八
八（92093）、八九（97699）、九十（106241）三年度我
國預估GNP平均為9兆8600億元，依此比例計算出國家債務
總額已達GNP之48.44%，而中央政府部份已達41.97%，換
言之，九十一年度國家整體債務餘額與中央政府債務餘額
皆已超過法定上限，依法必須停止舉債！九十二年度根本
不用提可舉多少。
（二）以上債務為九十一年度將產生的負債，而當前行政
院及立法院仍有眾多攸關民生經濟之政務法案等待立法，
背後所產生的財政預算支出將對目前窘境產生雪上加霜的
立即影響，就第一會期調查統計，若立案通過需要編列龐
大預算之法案約十五案，總額約須支應5兆6千億元，未來
勢必將加重舉債，但是，不是舉債額度早已爆滿，就是在
現有歲出內重新調整分配，屆時預算排擠效應將嚴重顯
現，政務推展將顧此失彼！
三、惡債不減必定禍國殃民（制度面）
（一）由於近年來各級政府債務的累積快速，就中央政府
來說，債務還本付息負擔占政府總支出的比例達兩成左
右，以九十年度經常支出用以償還以前年度之債務利息及
事務支出計1512億餘元，連同債務還本1557億元合計3069
億元，占當年度歲出總額加債務還本數之17.12%，意即中
央政府每100元支出中即有17.12元用於償還債務（各級政
府債務還本付息如附件），已經造成政府可用資源縮水，
不但在經費用途上產生排擠作用，也使得在資金運用上缺
乏彈性。未來對各項公共建設等資本門方面的經費分配運
用勢必將從人事費（含各項福利獎金、加班誤餐費等）統
刪擠出其他施政所需經費因應，不然就是增加釋股，甚至
變賣國有財產以增加財源。（歷年經常們資本們支出比較
如附件）
（二）今年六月份，標準普爾（S&P）公司鑒於我國政府
債台高築、財政彈性降低，今年可能再次調降「國家主權
評等」，日本於今年四月已遭該公司四次調降評等，原因
即是政府負債過多，舉債成本過高，早就無法以擴大財政
支出手段刺激景氣，另一方面，匯率利率等雙率一蹶不
振，注定日本經濟無法翻身！（東亞各國國家主權評等與
財鄭能力比較如附件）。政府在不知警惕，下場可以預
見。
四、政府必須嚴肅面對國家財政的管控
（一）支出必須節省，舉債必須有所節制
各級政府在編列年度預算推展政務時應該考量以歷年實際
歲入作為歲出參考，綜觀中央政府總預算從八六年度至九
一年度歲出歲入短差（赤字）增加4.8倍，而發行公債也
增加2.3倍，近年來總預算淨增債務暴增16.25倍，佔總預
算及特別預算歲出總額六年來增12倍，上述顯示中央政府
財政短差日益嚴重，若不靠舉債方式將無法施政。（如附
件）
（二）財政收支歲入歲出及舉債還債必須正本清源
舉債嚴重係因各項政務推展基本支出（經常門）無法有效
降低甚至還增加，而一般經建計劃、法律案固定支出與通
過重大建設之特別預算等資本門非但未大幅成長，近年來
資本門支出比率還有呈下降趨勢，預算赤字不斷成長原因
其實與歲入部分關聯甚大，因賦稅收入持續遞減、事業盈
餘繳庫降低及釋股收入嚴重未達預期，近年來收入情況如
附圖。以下問題為破壞預算制度的幾點嚴重問題：
◎預算法第二十三條規定『經常收支必須平衡，凡資本收
入、公債、賒借收入與以前歲計賸餘不得充經常支出』，
意即只有資本門短差才可依此法執行，行政院在九十一年
度預算內將釋股溢價部分科目－『投資收益』列入經常門
收入，此舉嚴重違法！
◎預算法第六條第三項規定：『歲出歲入之短差，以公
債、賒借或以前歲計剩餘撥補之』，新公債法現已排除舉
新還舊不列入舉債額度內（舉新還舊不算債），而當年度
可舉債額度上限（債務流量）以公式表示如下：
年 度 舉 債
＜ 15﹪
（總預算＋特別預算）歲出總額
請注意！九二一震災條例及基隆河整治特別條例之舉債皆
通過可排除公債法年度舉債範圍內，但是，行政部門依上
述公式計算時僅在分子（年度舉債）內排除，卻未從分母
內剔除，相形之下年度可舉債空間已經悄悄變大，何況舉
新還舊又不算舉債，分子部分可就是乾乾淨淨純粹為可借
調之金額！
◎就債務未償餘額（債務存量）的角度而言，公債法第四
條規定：『中央及各地方政府在其總預算、特別預
算……..未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預
估之前三年度名目國民生產毛額平均數之48%』主計處目
前可控制債務存量永不達上限的方式便是永遠而且樂觀地
高估GNP即可！並不需要以前三年度實際 產生之GNP為依
據。
◎還債速度永遠跟不上舉債速度（如附圖）！中央政府預
算中必須執行兩套還款，其一是每年必編的「債務還
本」；其二為接收省債納入債務基金償還之債務（即每年
舉新還舊的部分）。就債務還本來說，公債法規定九十一
年度起必須以稅課收入的4%，九二年起以5%為強制還本款
項，本年度編列債務還本為990億元，預計稅收約9000
億，也就是約360億為真的還款，其餘的約630億又納入債
務基金繼續舉新還舊（詳如債務還款結構表），如此一來
債務餘額非但不減，每年融資調度再舉新債雪上加霜，將
來必定禍延子孫，唯一值得慶幸的是現在公債與賒借利率
低，舉新還舊節省了一些利息，因此債務付息支出近年成
下降趨勢（如附圖），而不可認為是債務減少以致利息降
低所致。
五、施展魔法，財政拮据主因：（實務面）
【戲法一】
各級政府之特別預算若經立法同意可排除公共債務法限制
規定外，其他長期舉債接必須受到管制，大致上包括：公
務預算之長期公債、短期債券（或短期賒借）以及非營業
基金長期借款。而公債法規定未償餘額的計算並不包括具
自償性舉借的公共債務，因此，從現存多達九十七個非營
業基金而言，即相當有九十七個借款戶頭，在自償性與非
自償性基金屬性至今連行政部門都還理不清楚的情況下，
經調查結果非營業基金長期未償餘額至九十一年底中央政
府部分達6469億元；北高合計850億元；其他縣市合計245
億元（除中央外其他為至九十年底統計數），但是就非營
業短期未償餘額來看，至九十年底中央政府部分有1190億
元；北高合計415億元；其他縣市有229億元，「短期資金
週轉調度」比例很高，最難了解的是「在一年內必須還款
的條件下」將如何一次清償完畢？是否已經與銀行達成
「舉新還舊」的共識？不管如何，反正非營業基金短借根
本不受公債法舉債限制！基金數量之多、金額之大，原因
不難理解。因此應對非營業基金長期債款自償與非自償項
目重新認定規範外，並將其當年度短期借款流量及存量皆
併入公共債務法內限制。
【戲法二】家財萬貫卻無法變現
預算編列應該從嚴從實，預算法第一條開宗明義規定：
『預算之編制及執行應以財物管理為基礎，並遵守總體經
濟均衡之原則』，依其精神執行預算就必須具備開源節流
的基本編制概念。若財源短缺時理應控制與節制各項非急
需且必要的經費支用，以九十年度預算為例作說明：
收入面 支出面
歲出 16371億元
還本 1557億元
合計 17928億元
歲入
13946億元
舉債 2770億元
移用 1212億元
合計 17928億元
收入來源：賦稅收入約占68%，為歲入主要來源。
營業盈餘及事業收入占約22%。
規費及罰款收入約占4%。
財產收入約占5%。
其他收入約占1%。
支出用途：一般政務支出及債務支出約占21.5%
一般補助及其他支出及退休撫恤支出約占11.8%
社福支出約18.6%
教科文支出約16.3%
國防支出約15.5%
經濟發展約14%
環保支出約1.4%
預算編列原則為收入面必須與支出面相等，支出面的歲出
預算向來為政府政事推展所須之總花費，而歲入預算就是
支撐歲出用途的準備，但是近年來歲入預算已不足以全額
支應歲出所需，若探究歲入來源可知，賦稅收入是歲入最
大來源。近年來，因經濟不振造成稅收情況以及營利事業
繳庫數額逐年遞減（如附圖），而政府部門光就維持支出
用途中之前兩大項就花費近1/3，何況此兩大項無法做大
幅度預算刪減或改分配用途，因此，政府若要推展重大經
建計劃，就必須從其他用途中調整，或是以舉債方式來完
成計劃，而支出用途的前兩大項又幾乎屬一般性的經常門
支出，依預算法規定必須只能以賦稅收入來挹注，於是每
年在編制下年度預算時，不論以前年度稅收好壞，也不論
未來經濟景氣好壞，一率優先將賦稅收入與以從寬認定，
包括遺產稅及贈與稅中『實物抵繳』部分的收入（至今年
六月底止已累積820多億元，如附表圖）。就抵繳內容來
看，不乏許多未上市上櫃股票，原公司可能都已消失，或
是現值與當時市值差距甚大；另外還包括折舊高的汽車、
球證以及鑑價有問題無法變現的古董字畫；最後還有跌價
損失的房屋土地等等，以上無法變現的不良資產非但沒有
提列損失，反而每年早已全數編列歲入，以當年度賦稅稅
收認列，此舉為的就是要擴充賦稅收入，如此一來不但可
彌補經常門收入的不足，又可相對擴編歲出規模，一舉兩
得。這卻也造成『歲出真支用，歲入假入賬』泡沫預算的
現象！政府會計同意採權責法認列雖無異議，但是已成呆
帳部分及折舊價值應予在歲出『其他損失』科目中提列！
方能使國家財政預算制度健全。
【戲法三】釋股收入暗藏玄機
從主計處公佈之「中央政府總預算歲入決算情形統計表」
中關於保留數歷年增加的統計數字可發現，八九及九十年
度被保留數都在2000億元以上及九一年度編列的釋股收入
也超過兩千億元，依據審計部九十年度審查報告第一冊
P378所示結論：『….截至九十年底止，實際尚未發生仍
待執行之民營化釋股收入累計金額達6148億餘元。』，此
筆金額全數已認列歷年來歲入中，並列入『應收歲入保留
款』科目內執行，換言之，歲入預算中已經視同收款並且
支用，依據政府會計原則帳款入賬是以權責法認列，也就
是在權責（交易契約確認）已經發生的情況下可以認列，
而依據預算法第72條明定『會計年度結束後，各機關已發
生尚未收得之收入，應即轉入下年度列為以前年度應收
款…..，得轉入下年度列為以前年度應付款或保留款準
備』。近年政府編列的釋股部分，應請相關單位明示已購
股者是誰？若無，應於下年度預算中沖回此筆保留款部
分，意即追繳已認列部分的金額款項，方能符合會計原理
及預算法的規定，否則，歲入一再灌水虛胖，歲出早已寅
吃卯糧，入不敷出，實際預算赤字非常嚴重！長久下來預
算財政將無可挽救。
【戲法四】利用會計原則，就可左右逢源
依據審計部審查各機關截至九十年度止釋股收入預算待執
行數額之業管單位資料與中央政府總預算審核報告（營業
部分）顯示，並以中華電信公司為例說明：該公司九十年
度預計執行釋股中尚有1910億元未釋出，但是行政院早依
預算法第72條辦理認列歲入，而未釋出的股份，於股息紅
利分配決算時依所持股比例分配所得並繳納國庫款約計
321億8889萬4000元，此筆款項又納入歲入－『營業盈餘
及事業收入』項目中，所持理由很奇怪：釋股收入採權責
法認列，紅利分配繳庫依照現金制辦理，政府會計制度本
來就是權責與現金雙軌制！這似乎是重複認列收入，必須
嚴肅討論此制度面產生的問題，有必要加以釐清，綜觀評
論，似乎目前只能先認列紅利分配部分，至於已編列歲入
且已經用完的歷年釋股收入，應請政府提出解決辦法。附
表為各國公營事業近年繳庫金額統計表。
【戲法五】空頭帳戶，招搖撞騙
政府近年編列年度預算採用赤字預算模式，為平衡
歲出入差短必須於當年度作融資調度，其一是發行公債；
另一則為移用歲計賸餘。以九十年度審計部對中央政府總
決算審核報告P.33可看出：融資調度財源減去融資調度需
求數之收支賸餘數即是納入「歲入餘絀」科目中揭示，接
續（P.377）再論，經原列決算數統計達到111億1544萬
8804元，歷年累積的賸餘達2944億7873萬餘元，數字無
誤，但請注意以下問題：
（一）因融資調度的財源中總數是包括發行公債及賒借，
如果預算執行後之餘款可以納入歲計剩餘，顯然中央政府
的「以前年度累計之歲計賸餘」這個科目項下之餘款，基
本上來說，它根本只是每年賒借款支用後的剩餘款再運用
罷了！政府近年靠舉債度日，還債預算都已捉襟見肘，舉
新還債，以債養債，哪裡可能會有賸餘？顯已違反預算法
第六條規定（歲出入短差才可舉債，且歲入不包括以前年
度賸餘）。
（二）我國六十四年度頒布之『中央總會計制度』及八十
八年度以前『預算法』歲入仍包含舉債，但新頒規定已經
將其排除，前第一點是就損益表編制觀點來論，歲入減去
歲出即算入當年度歲計賸餘，所以以損益表來看賸餘款本
就已經包含舉債，這是事實。而就資產負債表編製時，既
然餘絀科目已經內含債款，負債欄項下本應該同時納編
「內債、外債及長期借款」等科目，此時餘絀欄項下之
「以前年度累計餘絀」科目將會以赤字誠實表達，也就是
資產減去負債將產生2兆2163億餘元的短絀（負數），這
才是我們所稱的『歷年累計之歲計賸餘』，換言之，政府
不但早就已經沒有歲計賸餘可用，還累積出負兩兆多的歲
計賸餘赤字！因此中央政府預算每年移用歲計賸餘作為融
資調度財源，這根本是個騙局！行政院於九十年度自編決
算時擅自引用會計法第29條：「政府之財物及固定負債
（即長期負債），除列入歲入之財物及彌補預算虧絀之固
定負債外，應分別列表或編目錄，不得列入平衡表。」這
根本只是將內、外債及長期借款科目自資產負債表內移出
的藉口方式，以便讓歲計剩餘帳面上產生盈餘，可以美化
財報。實際上，因年度舉債支用後的餘款都已納入歲計賸
餘內，因此，負債欄內本應將內外債及長期借款誠實編
入，最後資產減去負債後之數字才是歲計賸餘實際數！行
政院竟然敢欺騙民眾！對行政院九十年度起自編決算片面
以會計法第29條手段規避審查深表痛心！這個嚴重問題就
發生在預算法已修改但會計法沒有同時修正，並造成在預
算法第六條修正時僅顧及當年度歲入來源認定問題而導致
以前累計的歲計賸餘一夜之間變成餘額嚴重短絀，何況法
理上有『後優從新』的原則，新政府應該正視此一問題，
而非一錯再錯，不知悔改。
六、挑戰2008之前，政府單位每年必須先自我挑戰
當前台灣經濟成長率已經不容易再像以前突飛猛進，挑戰
2008計劃，政府與民間共需負擔兩兆多元，財源是個大問
題，這是所有國人必須體認的事實，既然開源已經無法做
為收入來源的最好方法，因此，節流應該是政府部門致力
推動得方向，各級政府當戮力已赴。從政府歷年獎助工商
企業減免租稅措施（促產條例、獎參條例等）及提高民眾
綜合所得稅免稅額等優惠政策來說，當景氣復甦經濟持續
成長階段時，的確對經濟發揮立竿見影效果，但是在進入
經濟成熟期甚至景氣衰退時期，這些優惠措施將造成國家
財政負面效應，再加上薪水階級薪資被減少狀況下，資本
支出及消費支出無法增加，惡性骨牌效應也就無法避免地
造成國家及全民傷害，近年我國國民租稅負擔率逐年下降
（如附件）約達14%左右，若提高稅率、取消租稅減免及
擴大稅基固然可增加政府收入，但是百業百姓卻又苦不堪
言，突發性的加稅與費率調漲方式，只能救一時卻救不了
一世。
（一）拼經濟要務實，做事情要老實：
去年經濟成長率達－2.9%，而經建會預估今年經濟成長率
可達3%以上，但不致太高，民間實質投資成長率由預估的
0.65%將可能降至0成長。在經發會屆滿週年同時，回首一
撇，云云眾生所期待的結果不免又讓人失望：失業率再創
新高、兩岸三通非但無明顯進展，「一邊一國論」更加深
執行困難度、上半年僑外來台投資金額較去年同期減少
46%、我國政府公共投資逐年降低、外貿政策「西進變南
向」…..慘不忍睹。政府必須真正務實展現拼經濟的行動
魄力，徹底刺激民間與公共投資成長，才能提振民間消
費，待提昇經濟成長後，財政必將得救。
（二）面對現實，降低債務
政府當局不能再一昧地知法犯法玩弄法律，逃避現實，法
律必須尊重，法規必須遵守，共識必須落實。當前國家總
負債將近有5兆，沉重的債務負擔下，當局者應當痛定思
痛，大刀闊斧地改善國家財政，眼前金融重建又給了全民
每人約4.5萬元的「強制負擔額」（10500億/2300萬
人），經濟委靡不振使得中央政府財政窘困，而地方政府
的自主財源稅捐又讓中央政府給剝奪了一些（土增稅減半
等），民間疾苦猶如雪上加霜。在九十年度中央政府自編
總決算－『普通基金及特種基金綜合平衡表（即中央政府
資產負債表）』（如附件）可看出總預算之負債比率（總
負債/淨值）達261%比八九年度之175%增加了近86%，理論
上此比率應小於100%；而流動比率（流動資產/流動負
債）達131.7%，理論上此比率應大於200%；另外，負債資
產比（總負債/總資產）達72.3%比八九年度也增加了近
10%，理論上應控制在50%以下，這些現象說明了中央政府
總資產是用債務換來的！流動比率又攸關政府償債能力，
也就是說中央政府要償還債款的能力會有問題！主政當局
似乎還不擔心，黎民百姓請先做好心理準備，以防政府宣
佈破產。國家領導人請面對現實，設法降低債務。
七、建議做法，力挽狂瀾
未免執政當局執迷不悟，一再沉淪，也未解救百姓
百業於水火，以下幾點建議呼籲當局嚴正以對，回歸法
制，並執行以下幾點措施：
第一、釋股收入必須依照預算法第72條規定，於買賣契約
權責確定後使得納入當年度歲入。
第二、年度決算平衡表應充分表達，並遵守從優從新之原
則，回歸預算法第六條的規定辦理。
第三、依據公共債務法之規定，請定期公告國家整體債務
（含各種基金），並且誠實公佈。
第四、非營業基金長短期債務流量及存量接納入公共
債務法規範。
第五、修改公共債務法舉債方面流量存量之限制規定及提
高每年債務還本數（至少應以年度賦稅收入的10%作為基
本實際還本數）。
第六、停止再移用目前所謂的『以前年度累計餘絀』
科目，作融資調度之財源。
第七、國產局內各項無法變現的抵繳實物，應速謀對
策一次拍賣清結。
第八、累計未釋出的民營化股數，建議採「私募」方式，
洽特定法人承購，或儘速以海外釋股方式辦理。
