美國早在獨立之前的十七世紀三十年代，新英格蘭地區的各殖民地即開始立法賦予合格選民行使缺席投票的權利。獨立建國迄今的兩百多年間，聯邦與各州也各自逐漸完成有關「缺席投票」的法律系統之建制。由於獨立戰爭和南北戰爭的特殊情況，有必要提供軍人一些投票的管道，於是各州便紛紛為軍人採行缺席投票的法律。後來又先後參與第一、二次世界大戰，這種動員數百萬，歷經數年的軍事行動，使軍人投票的問題更顯迫切。因為當時各州的軍事缺席投票法律各自不同，所以投票的程序也有很多差異，而且各州還加給軍人選民的州投票稅和個人註冊規定，使軍人的缺席投票實施起來感覺還有許多限制。於是國會於一九四二年通過了「籃賽法案」（Ramsay Law），廢除國會與總統選舉時各州的投票稅和個人註冊規定。 一九四四年的修正案允許提供聯邦戰爭選票，並成立聯邦委員會掌管發出選票的事宜。一九四六年立法，恢復了對州選舉的控制，並建立聯邦郵卡申請。二次大戰之後，美國成為主宰國際事務的世界強權國家，有成千上萬的軍人和平民人員派遣部署在世界各地。國會乃於一九五五年通過「聯邦選舉輔助法案」，要求各州必須提供缺席投票服務給這些軍職人員。另外由於經濟勢力的擴張，為因應跨國企業與國際貿易的需要，也有為數甚夥的經貿科技人員遍駐世界各國。為了給予這些人員的缺席投票權利，國會於一九七五年又通過了「海外公民投票權利法案」，建議各州接受以聯邦郵卡申請註冊以及選票的要求。到了一九八六年國會又將上述兩個法案予以彙整合併通過「軍人與海外公民缺席投票法案」，使美國「缺席投票」的法制更臻完備。由上述可見，美國的「缺席投票制度」是淵源於獨立宣言中，根深蒂固，重視人民平等參政權的理念，而隨著國家社會的發展以及國勢的增長，逐漸自然形成的一個深化民主政治所必須的完備制度，足堪為後進民主國家援引學習。在自由化、全球化大趨勢的催促下，我國亦捲入第三波民主化的潮流，一切經貿發展與社會變遷也有步上美國後塵的趨向，人民對於方便投票權行使的需求也日益迫切，政府有義務也有責任予以重視並引進實施，當然立法機關更要盡早完成相關法律的立法工作，以呼應時代民意的訴求。爰就美國行之已久的缺席投票制度與相關法律予以彙整研析，並針對我國的國情與社會發展現況，提出如果要引進實施時，應考量的因素及可行性與必要性的評估分析，並提出是否將制度予以修憲入憲或制定專法或修法增訂專章等三個選擇性方案的建議，並於文後附錄試擬修憲條文及制定專法或增訂專章之法律條文，俾供我國立法的參考採擇。
本報告共分七部分，第一部分前言，簡述撰擬本報告之背景說明；第二部分，說明缺席投票之意義與內涵；第三部分，敘述美國缺席投票制度的起源與發展趨勢與聯邦、州的法律規定並說明缺席投票的程序，進而檢討其制度的優缺點；第四部分，探討引進美國缺席投票制度必須考量之問題，以明制度之利弊得失，作為制度引進抉擇之準繩；第五部分，探明引進我國實施之可行性評估，藉以排除可能顧慮，增加制度採行之信心；第六部分，分析引進我國實施之必要性評估，把握制度實施之配套，落實制度實施之績效；第七部分，為改進過去對於不在籍投票制度之實施，朝野各政黨始終爭論不休，各自堅持黨利，難獲共識，以致一再延誤了採行的時程，影響人民方便行使投票參政的權益甚巨，乃提出將制度透過修憲予以入憲，資為定位止爭；另外提出制定專法或修法增訂專章等選擇性立法決策的建議，供委員作參考。
