集會與結社自由為憲法第14條所明定之人民基本權利，而公務人員與國家之關係自85年2月2日公布之釋字第396號解釋開始，亦正式由特別權力關係轉變為公法上職務關係，惟有關公務人員組織團體及其活動與管理卻長久缺乏規範。因此，在民國92年1月1日公務人員協會法施行之前，並無任何所謂公務人員團體。
為了正視公務人員結社權，銓敘部積極進行「公務人員協會法」擬訂之法制作業，終於民國91年7月10日總統令公布，並經考試院明令自92年1月1日起施行。為執行本法規定，並利公務人員協會之發起、籌組、運作及各主管機關業務之順利推動，銓敘部陸續研訂「機關公務人員協會立案申請及許可審查作業規定」、「公務人員協會協商調解爭議裁決作業規定」及「全國公務人員協會立案申請及許可審查作業規定」等3種配套作業規定，已建構完整之公務人員協會運作法制體系。惟該法施行迄今，各機關發起、籌組、成立機關公務人員協會情形未盡踴躍；揆其主要關鍵在於成立門檻太高，遂於94年5月修正部分條文，期能藉由降低成立門檻，促成各機關公務人員協會之順利成立。惟迄96年11月為止，中央機關成立13個公務人員協會，雖已超出公務人員協會法所定成立全國公務人員協會比例12個公務人員協會門檻；惟地方機關成立者，仍僅臺北市、高雄市、彰化縣3個公務人員協會，與法定比例標準9個，尚有一段距離。茲以公務人員協會法實施已將近5年，惟仍未能讓各機關普遍成立公務人員協會與運作，究為什麼原因所導致？本文茲就各機關發起籌組公務人員協會未盡踴躍之情形分析歸納其主要原因有缺錢缺人等八項，惟細究其實，財源與人力僅係衍生而出之問題，「協商事項」方為財源與人力缺乏之最主要與關鍵性因素。公務人員協會法對於協商事項之嚴格限制若能予以鬆綁，則公務人員勢必積極踴躍，主動加入公務人員協會，則其他所謂1.成立門檻過高與公務人員協會數偏重中央；2.公務人員協會偏向聯誼性組織；3.自由成立制；4.自由入會制；5.搭便車心理；6.經費來源不足；7.參與權不足；等原因均將消失。主管機關如認為公務人員協會制度之健全發展為必行之政策，則宜針對關鍵問題，加以檢視評估，並修正相關條文之規定，公務人員協會法制定之目的與方向，始能予以落實。
