隨著經濟蓬勃發展，國民年所得的提高，休閒需求殷切，各種新興娛樂營業興起，包括舞廳、舞場、酒家、酒吧、特種咖啡茶室、視聽歌唱、視聽理容、電動玩具等營業；特種營業雖因大眾娛樂方面之需求而存在，但大部分特種營業場所往往通宵達旦營業，出入分子複雜，有者夜夜笙歌，酒後高聲喧嘩、隨地便溺，擾人安眠；有者以傷風敗俗、甚至戕害青少年身心手段招攬生意，不僅經常發生治安事故，亦每淪為犯罪淵藪，故一般民眾對於特種營業的觀感，普遍將其歸類為「鄰避性」或「嫌惡性」設施，此等設施在鄰近地區生活環境品質、治安狀況及住宅財產價值等方面並無正面助益，甚有負面的侵害，導致居民排斥特種行業，而不願與其相毗鄰 。我國就特種營業並無中央法律層級之專法予以管理，過去政府向來以無法律授權的行政命令，例如經濟部訂定的「視聽歌唱理髮三溫暖舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理規則」、「台灣省舞廳、酒家、酒吧及特種咖啡茶室業管理規則」、「台北市遊藝場業輔導管理規則」作為管理依據；亦有非專門以「特種營業」為規範對象者，例如「都市計畫法」、「兒童及少年福利法」、「社會秩序維護法」、「商業登記法」、「建築法」、「消防法」等。由於此等法令相當複雜多歧，再加上業界往往各鑽漏洞，依據不同法律分散在各地營業，而不問其營業性質、方式及內容，加以此類場所經常聚集眾多之消費者，有關服務對象之限制、營業場所時間之限制、營業方式資格之限制等，如於管理上如稍有疏失，即可能演變成重大傷害，對社會治安、人身安全及人權之保障實有嚴重危害之顧慮。究竟我國對於特種營業該如何管理？應以何種法令為特種營業管理之依據？尤其事涉司法制度、國土規劃、社會秩序維護、都市計劃用途等事項，早期中央頒布之管理規則，乃至於現行各縣市之地方法令，是否已足有因應全國完整之規範？還是應該修正相關法律，或應另行研擬「特種營業管理法草案」，自有討論斟酌之空間。
台灣三十年來對於特種營業的管理方面，缺乏持續連貫的政策，造成違法業者於管理空隙中經營生存，而非法地下營業不斷崛起，有變相營業，即申請的執照上為非特種行業，但掛羊頭賣狗肉，咖啡廳做性服務，照相館兼營拍裸體照，理髮廳兼營按摩，皆係以合法身分掩蓋其非法色情。另外，還有一種是完全沒任何營業登記的地下活動場，如地下酒吧、酒廊及西餐廳等等 ，形成社會法制層面的問題並造成了許多負面性質的影響。我國就特種營業管制並未制定全國性專法予以管理，加以特種營業往往因政策因素，在不同的時期，配合不同的政策目的，對於其管理政策及管理法令均有不同的考量，惟涉及色情、暴力、消防、安全、衛生等而衍生之社會問題，及營業出入分子複雜且為不法犯罪集團所把持之問題，始終招致社會各界嚴厲批評，加以法令未對特種行業設定專門特定經營區域，因此，有如一顆不定時炸彈對週遭環境帶來不良之影響，所以，制定專法以健全特種營業之管理，確實有其急迫必要性。本報告共分成5章：第壹章背景說明；第貳章我國特種營業管理之現況；第叁章外國立法例介紹；第肆章問題研析與建議；第伍章結論，爰針對相關問題，進行分析並提出具體建議，俾供委員問政之參考。
