一、題目：社會秩序維護法性交易專區之修正方向
二、所涉法律：
(一)社會秩序維護法第80條、第91條之1
(二)司法院釋字第666號解釋
三、探討研析
（一）性交易專區法制變遷─司法院釋字第666號解釋背景
1.舊社會秩序維護法「罰娼不罰嫖」時期
民國 100 年 11 月 4 日修正前社會秩序維護法（以下簡稱社維法）第80條規定：「有左列各款行為之一者，處3日以下拘留或新臺幣3萬元以下罰鍰：一、意圖得利與人姦、宿者。二、在公共場所或公眾得出入之場所，意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者（第1項）。前項之人，1年內曾違反3次以上經裁處確定者，處以拘留，得併宣告於處罰執行完畢後，送交教養機構予以收容、習藝，期間為6個月以上1年以下（第2項）。」其立法目的，旨在維護國民健康與善良風俗（立法院公報第80卷第22期第107頁參照）。依其規定，對於從事性交易之行為人，僅以意圖得利之一方為處罰對象，而不處罰支付對價之相對人。值得一提的是，80年內政部警政署於擬定社維法草案時，其中對娼嫖雙方原本俱有處罰規定，惟立法院審議時罰嫖部分被立法委員刪除，換言之，「禁娼」原則與「罰娼不罰嫖」管制模式，係當時立法者明確之意志。
2.司法院釋字666號解釋文
嗣臺灣宜蘭地方法院法官審理案件就該法上開規定認涉有侵害憲法所保障之性行為自由、工作權及平等權等基本權利，且違反比例原則及平等原則，發生有牴觸憲法第23條及第7條之疑慮，爰於98年5月8日提出釋憲之聲請，聲請宣告系爭規定違憲，並停止適用。
司法院大法官旋於同年11月6日作出解釋略以，憲法第7條所揭示之平等原則係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。法律為貫徹立法目的，而設行政罰之規定時，如因處罰對象之取捨，而形成差別待遇者，須與立法目的間具有實質關聯，始與平等原則無違。
大法官也認為，性交易行為如何管制及應否處罰，固屬立法裁量之範圍，社維法係以處行政罰之方式為管制手段，而系爭規定明文禁止性交易行為，則其對於從事性交易之行為人，僅處罰意圖得利之一方，而不處罰支付對價之相對人，並以主觀上有無意圖得利作為是否處罰之標準，法律上已形成差別待遇。再者，系爭規定既不認性交易中支付對價之一方有可非難，卻處罰性交易圖利之一方，以主觀上有無意圖得利，作為是否處罰之差別待遇標準，與上述立法目的間顯然欠缺實質關聯，自與憲法第七條之平等原則有違。
最後，大法官要求，為貫徹維護國民健康與善良風俗之立法目的，為防止性交易活動影響第三人之權益，或避免性交易活動侵害其他重要公益，而有限制性交易行為之必要時，得以法律或授權訂定法規命令，為合理明確之管制或處罰規定。凡此尚須相當時間審慎規劃，系爭規定應自本解釋公布之日起至遲於二年屆滿時，失其效力。
3.新社維法「專區內性交易容許說」立法管制模式
就邏輯而言，有關娼嫖雙方處罰的可能管制模式如下：
娼
罰 不罰
嫖 罰 甲: 皆罰 乙：罰嫖不罰娼
不罰 丙： 罰娼不罰嫖 丁：皆不罰
依司法院釋字第666號解釋意旨，丙模式「罰娼不罰嫖」係屬宣告違憲之模式，由於相關政策係屬立法裁量範圍，大法官留給行政、立法部門2年緩衝期妥規劃。
為符合司法院釋字第666號解釋所示平等原則之意旨，新社維法第80條乃修正為：「有下列各款行為之一者，處新臺幣3萬元以下罰鍰：一、從事性交易。但符合第91條之1第1項至第3項之自治條例規定者，不適用之。二、在公共場所或公眾得出入之場所，意圖與人性交易而拉客。」稽其立法理由修正為從事性交易者，交易雙方均處罰。另拘留涉及人身自由之限制，對從事性交易或在公共場所或公眾得出入之埸所，意圖性交易而拉客者處以拘留，並非最小侵害之手段，有違反比例原則之虞；至原第二項送交教養機構習藝之規定，屬處罰性質，實務已不再執行，且依司法院釋字第666號解釋意旨，對意圖得利而為性交易之人，應積極施以職業訓練、輔導就業，使其不再需要以性交易作為謀生工具，爰刪除序文處3日以下拘留之規定，並刪除第2項。
又本於「適度開放，有效管理」之原則，修正條文第91條之1授權地方政府得本自治原則，規劃得從事性交易之區域及其管理。惟於上開特定區域及目前依各地方政府娼妓管理自治條例管理之妓女戶之外，仍不得從事性交易，違反者，性交易雙方皆罰，爰增訂第1款但書。
（二）性交易管理與政府組織改造關係
社維法之修正方向究應自警政或社政角度切入，實務上不無爭議，依陳新民大法官協同意見書亦曾建議應透過制定類似：「性工作者扶助與保護法」，以貫徹憲法保障此些弱勢國民權益：1、將性工作之管理，列入社會行政的一環，由社會行政體系來管理之，亦即不再屬於治安行政的一環；2、由專職與義務職的混合編組之社工人員取代警察，成為管理與輔導人員；3、由「訪視」取代「取締」，以持續關注性工作者生活、工作及健康狀況，隨時施以公權力與非公權力之協助；4、以憐憫心、宗教情懷之態度，取代輕蔑、追究法律責任的執行心態；5、建立彈性生活扶助的救濟政策，以取代僵性、以貧戶救濟為救濟的標準，以逐漸減少「依娼生計」的依賴性，每年社福預算保障以一定的比例投注此領域之救助。
惟上開業務因目前行政院組改結果，應屬於衛生福利部組織法第2條第3款規定「社會救助、社會工作、社會資源運用與社區發展之政策規劃、管理及監督」之職掌業務範圍，除非該部與社維法之主管機關內政部協商獲得共識，或可考慮採取不同管制模式。
（三）性交易管理與中央及地方權限劃分
現行社維法採取「專區內性交易容許說」立法管制模式前，並未就全國範圍事先妥為規劃可能適合設置專區之地點（應考慮包括設置專區對地方可能之不利影響、減少影響之對策以及衡平公、私利益上之對立衝突等），亦未實際徵詢地方自治團體之意願，而貿然將設置專區之權責劃歸地方政府管轄，甚至地方首長均不願設置，則中央所行者乃是等同上述「娼嫖皆罰」的性交易禁止說，而原先設定之政策目標無由達成。
再者，性交易管理是否屬地方之自治事項，則仍可再予商榷。按依地方制度法第18條第1款至第12款、第19條第1款至第12款之規定，直轄市及縣（市）之列舉自治事項中，並未有明顯涵蓋性交易管理之事項，因而該判準應屬第13款「其他依法律賦予之事項」之概括規定，亦即「法律規定應由該（自治）團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政責任之事項」，即為自治事項。
考量性交易管理事項雖因其具有地域侷限性，又不乏因地制宜之性質，而將之列有自治事項有其合理性，但此等關乎人性尊嚴、生存權保障，以及重大社會風俗、公益之事項，國家仍不宜置身事外，仍以將之解為「不具排他性之自治事項」，甚或共管事項為宜。
另司法院釋字第738號解釋針對各地方自治團體就電子遊戲場業營業場所距離限制之規定亦曾揭櫫下列說明「憲法於第10章詳列中央與地方之權限；第108條第1項第3款規定：『左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：……三森林、工礦及商業。』第110條第1項第11款復規定：『左列事項，由縣立法並執行之：……十一其他依國家法律及省自治法賦予之事項。』另於第111條明定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於縣之均權原則，藉以貫徹住民自治、因地制宜之垂直分權理念。由於現代國家事務多元複雜，有時不易就個別領域為明確劃分，亦不乏基於國家整體施政之需要而立法課予地方協力義務之事項（司法院釋字第550號解釋參照）。若中央就前開列舉事項立法賦予或課予地方執行權責，或地方就相關自治事項自行制定自治法規，其具體分工如有不明時亦均應本於前開均權原則而為判斷，俾使中央與地方自治團體在垂直分權之基礎上，仍得就特定事務相互合作，形成共同協力之關係，以收因地制宜之效，始符憲法設置地方自治制度之本旨（司法院釋字第498號解釋參照）。」可併予參考。
四、建議事項
現代社會法治國家面臨了各種價值觀的對立與衝突，立法機關及行政機關往往由於性質及功能所需，從「民意」與「專業」當中，擇定了某種價值觀予以立法，但其選擇之立法內容，於具體適用法律之結果，是否有違反現代憲法人權保障的問題，則有賴大法官予以闡釋釐清。
但新社維法修正後，學者多認為事實上未改變我國性交易活動之現象，甚至是悖離司法院釋字第666號解釋意旨，因此本文建議在態度上曖昧模糊，在實踐上窒礙難行之鳥籠性交易專區，應予揚棄。為回應司法院大法官解釋之真義，立法者應可考慮採取下列二者作法之一：
（一） 刪除社維法第91條之1及第80條第1款但書規定，執法面上確保娼嫖皆罰條款的全面執行，而非如司法院釋字第666號解釋所稱僅針對「社會經濟弱勢而從事性交易女性」裁罰，此時方符合大法官所稱，使得娼嫖在法律上之評價趨向一致，而不僅處罰意圖得利之一方。
（二） 刪除社維法第80條及第91條之1，另立框架式專法，重新以社會救助及社工關懷之角度，建構規範協助性工作者之基礎法制。其具體內容可包括納入登記管理、定期衛生檢查、同步職業輔導、協助收容就業、轉介社會福利等相關配套措施。易言之，政府應改由社政單位主導協同各單位，重新建構一套完整社會福利網絡，以增加誘因輔導之手段，取代過去單純警政取締裁罰之思維，方能有效解決社會疑慮及問題。
撰稿人：李雅村
「社會秩序維護法性交易專區之修正方向」簽註參考意見
賈北松
107/04/02
一、請參酌釋字738號解釋之解析：
本號解釋略謂：「臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款規定(省略)；臺北縣電子遊戲場業設置自治條例第四條第一項規定(省略)；及桃園縣電子遊戲場業設置自治條例第四條第一項規定(省略)，皆未違反憲法中央與地方權限劃分原則、法律保留原則及比例原則。」。
解釋理由更詳述：「若中央就前開列舉事項立法賦予或課予地方執行權責，或地方就相關自治事項自行制定自治法規，其具體分工如有不明時亦均應本於前開均權原則而為判斷，俾使中央與地方自治團體在垂直分權之基礎上，仍得就特定事務相互合作，形成共同協力之關係，以收因地制宜之效，始符憲法設置地方自治制度之本旨」
「臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款規定(省略)，均涉及電子遊戲場業營業場所之規範，屬工商輔導及管理之事項，係直轄市、縣（市）之自治範圍，自非不得於不牴觸中央法規之範圍內，以自治條例為因地制宜之規範。前揭電子遊戲場業管理條例第九條第一項有關電子遊戲場業營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上之規定，即可認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準。」
「因電子遊戲場業之經營，對社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康足以產生不利之影響，立法者乃制定電子遊戲場業管理條例以為管理之依據（電子遊戲場業管理條例第一條參照）。該條例第九條第一項規定，電子遊戲場業營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上，為達成上開立法目的之一種手段。系爭規定二將限制級電子遊戲場業營業場所應保持之距離延長為一千公尺，且含幼稚園、圖書館為電子遊戲場業營業場所應與其保持距離之場所；系爭規定三、四則分別將應保持之距離延長為九百九十公尺、八百公尺以上。究其性質，實為對從事工作地點之執行職業自由所為限制，故除其限制產生實質阻絕之結果而涉及職業選擇自由之限制應受較嚴格之審查外，立法者如為追求一般公共利益，且該限制有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，而與其所欲維護公益之重要性及所限制行為對公益危害之程度亦合乎比例之關係時，即無違於比例原則（本院釋字第五八四號、第七一一號解釋參照）。」。
本議題研析，以性交易管理，是否屬於地方自治事項為質疑，進而認應刪除社維法第91條之1，或似認應由中央「共管」，建議參考本號解釋。
二、另，第666號解釋所釋「社會秩序維護法第八十條第一項第一款就意圖得利與人姦、宿者，處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰之規定，與憲法第七條之平等原則有違」。
係以平等權為判斷標準，其理由明示：「按性交易行為如何管制及應否處罰，固屬立法裁量之範圍，社會秩序維護法係以處行政罰之方式為管制手段，而系爭規定明文禁止性交易行為，則其對於從事性交易之行為人，僅處罰意圖得利之一方，而不處罰支付對價之相對人，並以主觀上有無意圖得利作為是否處罰之標準，法律上已形成差別待遇，系爭規定之立法目的既在維護國民健康與善良風俗，且性 交易乃由意圖得利之一方與支付對價之相對人共同完成，雖意圖得利而為性交易之一方可能連續為之，致其性行為對象與範圍廣泛且不確定，固與支付對價之相對人有別，然此等事實及經驗上之差異並不影響其共同完成性交易行為之本質，自不足以作為是否處罰之差別待遇之正當理由，其雙方在法律上之評價應屬一致。」。
三、易言之，釋字666號解釋，兼顧「國家除對社會經濟弱勢之人民，盡可能予以保護扶助外，為防止性交易活動影響第三人之權益，或避免性交易活動侵害其他重要公益」等多元利益與價值，爰以是否在性交易專區，為判別性交易合法與否之標準。
四、建議本議題研析，仍應就性交易娼嫖雙方之處罰與廢棄性交易專區，如何運作始能兼顧上開各面向之社會質疑？及所謂框架立法之內容概略為何？
請卓參。
