一、 題目：留學貸款辦法欠缺法律授權依據之探討
二、 議題所涉法律
（一）大學法。
（二）專科學校法。
（三）教育部補助留學生就學貸款辦法。
三、 探討研析
（一） 為協助更多學子出國留學，教育部自93年8月開辦留學貸款，並訂有「教育部補助留學生就學貸款辦法」（93年3月19日訂定發布，並自同年8月1日施行），以為辦理依據。惟上開辦法之內容未明列其法律授權之依據，又查無任何一法律條文明示其授權依據，爰有檢討改進必要。
（二） 「教育部補助留學生就學貸款」自93年8月開辦，為全國性的留學貸款補助，無年齡、無名額及申請時間限制，只要是在碩士、博士就學期間均可申請。據教育部統計，開辦迄104學年度已有超過10,716人申貸，其中碩士申貸人數7,926人，博士申貸人數2,790人。
（三） 為規範上述留學貸款事宜，教育部於93年3月19日訂定發布「教育部補助留學生就學貸款辦法」（以下簡稱「留學貸款辦法」）。其經歷數次修正，例如95年8月，針對學生的還款能力與承貸銀行協商後，放寬延後償還本金，延後期間最長為1年；96年10月，放寬家庭年收入門檻；98年7月，提高貸款額度、延長貸款期限、增訂原辦理本貸款修讀碩士學位完畢後，繼續修讀博士學位者，得向承貸銀行申請延長貸款期限，及延後償還本金最多得申請3次；101年2月，修正提高修讀碩士學位之貸款總額度為新臺幣100萬元及修讀碩士學位寬限期由2年增至3年、修讀博士學位寬限期由4年增至5年；最近1次修正係於104年4月1日，將原可申貸的條件，由家庭年收入新臺幣145萬元以下，放寬為家庭年收入為新臺幣200萬元以下之家庭子女可以申貸，另學制為15個月內完成的碩士課程，可以1次申請撥貸新臺幣100萬元。
（四） 上開「留學貸款辦法」屬於給付行政範圍中之經濟輔助。給付行政事項原則上不受法律保留拘束，但根據司法院釋字第443 號解釋之層級化法律保留原則，給付行政措施涉及公共利益之重大事項者，仍應有法律或法律授權之命令為依據之必要。留學生就學貸款攸關全體國人出國留學之就學貸款權益，涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。
（五） 然而檢視「留學貸款辦法」之內容，並未明列其法律授權之依據，又查無任何一法律條文具體明確授權行政機關訂定該辦法，實有違法律保留原則，以及「行政程序法」第150條第2項「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」之規定。
（六） 以同屬於給付行政範圍中經濟輔助之「高級中等以上學校學生就學貸款辦法」為例，其第1條即開宗明義明列其法源為：「本辦法依大學法第三十五條第二項、專科學校法第四十四條第四項及高級中等教育法第五十八條規定訂定之。」
四、 建議事項
綜上所述，為使現行政府辦理留學生就學貸款具有法律依據，爰建議於「大學法」或「專科學校法」增列相關授權依據條文如后：「政府為協助學生於國外修讀符合教育部採認規定之國外碩士學位與博士學位，應辦理學生就學貸款；其貸款條件、額度、權利義務及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。」
撰稿人：李高英
「留學貸款辦法欠缺法律授權依據之探討」簽註參考意見（1）
賈北松
107/03/20
一、「留學貸款欠缺法律授權依據之探討」議題研析略以，教育部訂頒之「教育部補助留學生就學貸款辦法」，「屬於給付行政範圍中之經濟輔助。給付行政事項原則上不受法律保留拘束，但根據司法院釋字第443 號解釋之層級化法律保留原則，給付行政措施涉及公共利益之重大事項者，仍應有法律或法律授權之命令為依據之必要。留學生就學貸款攸關全體國人出國留學之就學貸款權益，涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」
二、我國法規命令，如以是否具備法律授權為依據作標準，可分為經法律授權之「法規命令」與基於機關職權運作之「職權命令」兩種。至於職權命令之合憲性與實務操作，是否因其實質內容係課人民以義務（甚至處罰）或係賦予人民權益福利，而有寬嚴、可否不同的標準，學界與實務確有不同見解。有認為無所謂「職權命令」存在於法制體系者；亦有認為可視其內容規範目的，而為不同規範密度者。
是以，中央法規標準法第七條之「職權命令」，依行政程序法第一百七十四條之一增訂後，即應「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」，惟法律授權訂定法規命令，事實上未盡完備，於法律未明確授權，或依組織法職權規定，得否視為「依法律規定」，遂成為法規命令另一合憲要求與行政實務如何兼顧的課題。
本評析建議「為使現行政府辦理留學生就學貸款具有法律依據，爰建議於『大學法』或『專科學校法』增列相關授權依據條文如后：『政府為協助學生於國外修讀符合教育部採認規定之國外碩士學位與博士學位，應辦理學生就學貸款；其貸款條件、額度、權利義務及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。』」，如是建議，則現行之貸款辦法在無法律授權之前提條件下，究竟法律地位如何？是否因違反授權明確或根本無法律授權而無效？推而廣之，是否類似情形之法規命令，也將因無法律授權而無效？未來立法院立法如何顧及授權規定，既需明確而不含混籠統，又不致於法文冗贅，實為法制工作的必要內涵。
至於，即或留學貸款應入法，以符行政命令法制。以大學法所規範之內容，如設立及類別、組織及會議、教師分級及聘用、學生事務（如招生、學位與申訴等），亦均為本國大學之事項，不及於本國學生赴國外就讀之情形，留學貸款能否於大學法增訂授權規定，也是值得考量的問題。
三、大法官解釋對於職權命令的若干解釋，備供參考。
大法官釋字一五五號解釋謂：「考試院為國家最高考試機關，得依其法定職權訂定考試規則及決定考試方式：『六十三年特種考試臺灣省基層公務人員考試規則』第八條關於實習之規定暨『六十三年特種考試臺灣省基層公務人員考試錄取人員實習辦法』之核定，均未逾越考試院職權之範圍，對人民應考試之權亦無侵害，與憲法並不牴觸。」
大法官釋字一九一號解釋謂：「行政院衛生署於六十九年七月十八日所發衛署藥字第二八六四０三號函，關於藥師開設藥局從事調劑外，並經營藥品之販賣業務者，應辦理藥商登記及營利事業登記之命令，旨在管理藥商、健全藥政，對於藥師之工作權尚無影響，與憲法第十五條並無牴觸。」
大法官釋字二一四號解釋謂：「信用合作社經營部分銀行業務，屬於金融事業，應依法受國家之管理。行政院五十三年七月廿四日台五十三財字第五一四八號關於『信用合作社在鄉鎮不得再設立』之命令及財政部五十九年六月五日以台財錢字第一三九五七號令訂定之『金融主管機關受託統一管理信用合作社暫行辦法』，乃係依其法定職權及授權，斟酌社會經濟與金融之實際需要，為管理金融機構所採之措施，參酌銀行法第二十六條、第二十九條、合作社法第五條、第十條各規定意旨，與憲法第十四條及第一百四十五條第二項並無牴觸。」
大法官釋字三四一號解釋謂：「考試院為國家最高考試機關，得依其法定職權訂定考試規則，如未逾越其職權範圍，或侵害人民應考試之權利，即無牴觸憲法之可言。」
大法官釋字三四七號解釋謂：「內政部中華民國七十五年十一月二十五日及七十九年六月二十二日修正發布之自耕能力證明書之申請及核發注意事項，係基於主管機關之權限，為執行土地法第三十條及耕地三七五減租條例第十九條等規定而訂定，其中關於申請人住所與所承受農地或收回農地之位置，有所限制，係本於當時農地農有並自耕之土地政策，兼顧一般耕作工具之使用狀況而設，作為承辦機關辦理是項業務之依據，與憲法尚無牴觸。」
大法官釋字三六七號解釋謂：「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」
大法官釋字四四三號解釋謂：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」
大法官釋字五七０號解釋謂：「內政部為中央警察主管機關，依警察法第二條暨第九條第一款規定，固得依法行使職權發布警察命令。然警察命令內容涉及人民自由權利者，亦應受前開法律保留原則之拘束。警察法第二條規定，警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利；同法第九條第一款規定，警察有依法發布警察命令之職權，僅具組織法之劃定職權與管轄事務之性質，欠缺行為法之功能，不足以作為發布限制人民自由及權利之警察命令之授權依據。」
「留學貸款辦法欠缺法律授權依據之探討」簽註參考意見（2）
張裕榮
107/04/03
一、問題爭點：
教育部有關就學貸款補助，目前有「高級中等以上學校學生就學貸款辦法」、「教育部補助留學生就學貸款辦法」等，前者有法律授權明文，後者則否。《補助留學生就學貸款辦法》是否欠缺法律授權依據？值得探討。
二、憲法及法律依據：
本爭點主要涉及憲法第23條法律保留原則，依該條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」申言之，有關人民權利義務事項，應以法律定之，查中央法規標準法第5條第1項第2款亦同斯旨。惟，法律訂定有其法定嚴謹程序，有時期程甚久，且法律內容常無法鉅細靡遺，故亦得授權由各機關訂定命令以行之（中央法規標準法第7條參照）。又，何種事項應以法律定之或應以命令定之，大法官釋字443號解釋有完整體系說明，學說稱為「層級化保留體系」。
三、就學貸款補助之性質：
本案涉及「就學貸款補助」，性質上屬行政私法行為，係國家以私法方式直接達成行政任務之行為。國家從事行政私法行為，不以營利為目的，而以促進人民福利為本旨，通常為憲法上任務以私法方式達成。手段上行政機關與人民以直接締結私法契約為之。
四、憲法上國家對留學與高中、大學等教育之任務不同：
依憲法第十三章基本國策第五節教育文化之整體規範精神可知，國家對國內教育文化事業（高中、專科、大學等）教育之任務不同。例如：第161條規定「各級政府應廣設獎學金名額，以扶助學行俱優無力升學之學生。」、第163條規定「國家應注重各地區教育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一般國民之文化水準，邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。」，顯示國家對於國內教育體制負有憲法上任務。此由大學法第35條第2項：「政府為協助學生就讀大學，應辦理學生就學貸款…」、專科學校法第44條第4項：「政府為協助學生就讀專科學校，應辦理學生就學貸款…」、高級中等教育法第58條：「政府為協助學生就讀高級中等學校，應辦理學生就學貸款…」，等條文內容可知，前揭法律之目的在確保憲法上國家教育任務之履行，經由該法律授權訂定之命令，亦屬相同目的，且為給付行政涉及公共利益之重大事項。至於「留學貸款補助」因非憲法上明文之國家任務，其為給付行政範疇當屬自然，惟是否屬於涉及公共利益之重大事項，容有討論空間，淺見採否定見解。
五、辦法並未對特定族群産生優惠或增加負擔：
進一步言，給付行政事項所關心者，闕為給付對象、範圍與內容，是否違反憲法上的平等原則，造成不合理的差別對待。遍觀系爭「教育部補助留學生就學貸款辦法」，並未對特定族群産生特別優惠或增加特別負擔，因此並無違反平等原則。
六、釋字443給付行政受法律規範之密度較寬鬆，須法律保留者以涉及公共利益之重大事項者為限：
大法官釋字第443號解釋理由書認為「給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要…」本案事實既然不符合「涉及公共利益之重大事項」此一要件，自無法律或法律授權之命令為依據之必要，茲不待言。
七、結論
本案系爭法令為「「教育部補助留學生就學貸款『辦法』」，從形式名稱用語上，確實易讓人聯想到《中央法規標準法》第3條，進而判斷其為「法規命令」之性質。惟從本文以上說明可知，系爭補助措施，既非屬侵益行政範圍，亦非屬涉及公共利益之重大事項之給付行政範疇，故非應以法律或法規命令規定者。若將之解釋為職權命令，則依《中央法規標準法》第7條本得為之，無須法律特別授權。若將之解釋為給付行政之一般事項，則以主管機關行政規則方式規定應無不可，只是名稱上應盡量勿使用《中央法規標準法》第3條規定之命令名稱，以避免誤解。可考慮以「要點」、「注意事項」、「原則」、「規定」等名稱為宜。
