一、 題目：中央選舉委員會對公民投票提案可否實質違憲審查及辦理投票問題之研析
二、 所涉法律
中央選舉委員會組織法第1條
公民投票法第1、2、10、29、53條
三、 探討研析
（一） 反同性婚姻團體發動3個公投提案 ，經中央選舉委員會（簡稱中選會）初審通過，導致挺同性婚姻團體抗議。中選會解釋，原有的公投主文及理由，有牴觸大法官釋字748號解釋疑慮，經補正後認為合於公民投票法(簡稱公投法)規定。中選會對於人民公投提案可否進行實質審查，形成爭議問題。挺同陣營的苗博雅等人隨後提出「神聖婚姻公投」等3項公投案反制 ，要求增訂「神聖婚姻專法」，強調公投不應也不能侵犯基本人權，對於有重大違憲疑慮的公投案，中選會可以直接駁回，也可以聲請釋憲。中選會通過公投提案已讓雙方陣營對峙情勢更加升高。
（二） 憲法第17條規定﹕「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」，復依公民投票法(簡稱公投法)第1條前段規定﹕「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。」足證人民提出公投提案，乃為憲法所保障並賦予人民創制、複決之權利，其揭示兩層次意義：第一，除抽象宣示憲法主權在民原則的目的堅持外；第二，以具體確保國民直接民權之行使，做為主權在民原則落實的法定方式。公投法於107年1月3日新修正之重點，除降低提案、連署及成案門檻外，尚包括廢除公民投票審議委員會(簡稱公審會)對公民投票適用事項之認定。爰此，公投法之修正，否定中選會對公投提案進行實質審查之立法旨意甚明。
（三） 公投法修正大幅降低公投門檻，以本屆正副總統選舉人數計算，公投提案門檻大幅降為1879人，連署門檻降為28萬1745人，公投結果只要同意票多於不同意票、且有效同意票達選舉人數1/4即為通過，造成公投案如雨後春筍冒出，各式各樣的公投案紛紛出爐。據中選會表示今年已受理14件公投提案 ，年底有可能6至10案會和九合一選舉合併舉行。
（四） 中選會進一步表示：多數公投提案與年底9合1選舉合併舉行，包括選票印製、領票、開票，對選務機關造成很大衝擊。又因18歲就有公投權利，與20歲以上有選舉投票權不同，勢必要分開領票，也要對投票選民分別造冊，要增加很多選務人員。且公投選票要1案1票或多案1票，以及如採多案1票的有效票認定也和過去不同，開票也會是很大問題，預估全國必須開設4萬5千個投開票所。
（五） 依中央選舉委員會組織法第1條規定，中選會為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公民投票事務。係依中央行政機關組織基準法第7條規定所設辦理公民投票事務之行政機關，對公投提案僅能形式審查。基上，中選會回應外界，不會針對「婚姻定義公投」提出釋憲，強調中選會本身做為政府獨立機關，在公投法修法已廢除公投審議委員會後，不再針對提案內容「實質審查」，僅依現行規定對公投案進行「形式審查」及舉行聽證會。
（六） 經查現行公投法第10條第3項規定﹕「主管機關依前項第一款、第三款、第四款及前條第六項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。」前揭規定係延續修法前之相關規定，除第2款公民投票案之提出程序，由主管機關作形式審查外；餘有關第1款公民投票之適用事項、第3款主管機關公告公民投票之結果起2年內，不得就同1事項重行提出及第4款提案內容不能瞭解其提案真意，及公投法第9條第6項公民投票案之提出，以1案1事項為限等。中選會為釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正，爰訂定「全國性公民投票聽證作業要點」，由該會主任委員或其指定之人員、學者、專業人員成立「聽證會」並於聽證時，詢問提案人之領銜人及其他到場人，得就事實或法律問題或促其提出證據，進行審查及准駁依據。依第10條第6項規定「依提案人名冊經查對後，其提案人數不足本條第一項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，該提案應予駁回。」。又依現行公投法第13條第1項規定「主管機關收到連署人名冊後，經審查連署人數不足前條第一項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第三項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁回；合於規定者，應函請戶政機關於三十日內完成查對。」。依上揭規定，中選會對公投提案的審核事項有五種，包括：1、提案是否非屬第2條規定之全國性公民投票適用事項。2、提案是否不合第9條之提案格式規定。3、提案是否有第32條之對同一事項重行提出之情形。4、依提案內容是否不能瞭解其提案真意。5、提案人數是否不足第10條第1項規定。甚至連第2條第4項所規定：「預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」尚且未明文規定於中選會對公投提案的審核事項內，遑論對公投提案進行實質審核。由於上開法定事項仍有解釋裁量之空間，尚有引發爭議之疑慮。目前中選會係以法定強制聽證來釐清解決，惟在法制上是否能進一步有具體化之文字規範或藉主管機關以公民投票法施行細則或相關解釋函令補充，均應避免進行「實質審查」。
（七） 至於行政救濟之權利方面，依現行公投法第53條第1項規定「主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定0者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。」，又依公投法第10條第3項規定，經審核有下列情事之一者，…，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回。換言之，中選會審核後，僅對公投提案逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回。另依公投法第53條第1項規定，主管機關駁回公民投票提案…者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。並賦予提案人提起行政救濟之權利。經查公投法相關條文規定，有關「主管機關駁回公民投票提案」係指依上揭第10條第6項及第13條第1項規定之單純形式審查，並未有實質審查公民投票提案及駁回之規定。
四、 建議事項
（一） 由於無法預測公投提案之多寡，提案過多恐會增加選務工作的困難度，降低開票流程的順暢，易遭受質疑與批評，爰建議修正公投法第23條有關投票日之期限，將主管機關應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票，該期間內有全國性選舉時，「應」與該選舉同日舉行，改為「得」與該選舉同日舉行，即賦予中選會可以基於國家財政、選務節約、選舉公平等面向，通盤考量是否應與全國性選舉同日舉行。且中選會應針對公投案激增提出評估與對策，並儘速規劃多數公投提案與年底9合1選舉合併舉行之選票印製、領票、開票等選務工作規劃方案，向本院提出報告。
（二） 依「合憲推定理論」及現行公投法規定，中選會對公投提案似以不進行實質違憲審查為宜。從憲法主權在民原則，與落實直接民主的核心價值而言，中選會對於公投提案涉及實質事項之爭議，本於「有疑唯有利利於提案人」原則下，依憲法慣例「推定合憲解釋原則」 ，進一步認為公投提案成立。至於公民投票結果及其效力，在公投法第4章第29條以下已有明文規定。無論公投提案最後結果如何，既是國民直接民權行使之展現與結論，對於具有民主正當性基礎而做為人民直接代表之總統、立法委員或間接代表之大法官，均有拘束力。
（三） 公民投票法第53條第1項「主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。」惟所稱行政爭訟，依訴願法第4條第7款規定「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。…」業已規範針對形式審查駁回處分之救濟規定，原則係先向行政院提起訴願。惟有公民投票法第10條第3項規定主管機關舉行聽證會規定情形者，則依行政程序法第109條規定，則可免除訴願程序，併此敘明。惟，對於獨立機關行政救濟之立法體例，建議修正公投法第53條，明定公投案形式審查程序及其駁回與救濟規定，並可考量參考基於同為屬專業獨立機關之飛航安全調查委員會及公平交易委員會之法例 (公平交易法第48條及飛航事故調查法第34條) ，直接向法院提行政訴訟，另針對國家通訊傳播委員之行政處分不服，也正研議在廣電3法增訂逕提行政訴訟救濟規定，朝上開獨立機關行政救濟之體例 ，提出本法修正草案。
撰稿人：蘇顯星
