一、議題：空店稅是否會讓商圈更沒落之研析
二、議題所涉重點
據報載，最近臺北市東區商圈許多老店相繼熄燈關門，業者表示因為租金太高所致。而且房東寧願閒置，也不願意降租。柯文哲市長及部分輿論乃主張考慮課徵「空店稅」。但另有輿論以為，課徵空店稅會讓商圈更沒落。
三、議題所涉法律：
《憲法》、《財政收支劃分法》、《土地稅法》、《平均地權條例》、《房屋稅條例》及《地方稅法通則》
四、議題簡要研析
(一)房屋稅及地價稅雖為地方稅，但係中央立法
《憲法》第107條規定由中央立法並執行者有，中央財政與國稅（第6款），國稅與省稅、縣稅之劃分（第7款）；省稅由省立法並執行之，或交由縣執行之（第109條第1項第7款）；縣稅由縣立法並執行之（第110條第1項第6款）。雖然《財政收支劃分法》第4條及第12條規定，地價稅及房屋稅為地方稅但其稽徵依據之《土地稅法》、《平均地權條例》及《房屋稅條例》卻係中央立法，地方執行，顯然未盡符合《憲法》前揭規定。
(二)地方政府難能調控地價稅及房屋稅
儘管地價稅及房屋稅之稅率應分別依《土地稅法 》第16條至第20條及《房屋稅條例》第5條定之。但地方政府仍得依照《平均地權條例》第15條、第16條及《房屋稅條例》第10條規定，決定其課稅基礎（地價總額及房屋現值），進而影響應納地價稅及房屋稅之負擔輕重。
地價稅雖以地價總額定其分級累進稅率，但《土地稅法》第16條第2項已明定「累進起點地價，以各該直轄市或縣（市）土地七公畝（約211.75坪）之平均地價為準。但不包括工業用地、礦業用地、農業用地及免稅土地在內。」因此，今（2019）年六都的累進起點地價及其一般正常交易價格詳如表１，可見尋常人家擁有的土地少有超過累進起點地價者，如果按照其一般正常交易價格課徵地價稅，也是尋常人家難以負擔之重。
表１：六都累進起點地價及其一般正常交易價格
直轄市 累進起點地價(元) 一般正常交易價格(元) 百分比
臺北市 39,387,000 149,874,429 26.28%
新北市 6,345,000 36,298,627 17.48%
桃園市 3,313,000 17,575,597 18.85%
臺中市 2,109,000 15,530,191 13.58%
臺南市 2,408,000 12,554,745 19.18%
高雄市 3,659,000 15,233,139 24.02%
資料來源：各直轄市政府及內政部地政司
房屋稅僅限住家用房屋得適用差別稅率，但只能以戶數區別，不問其面積大小或價額高低（《房屋稅條例》第5條第1項第1款）。至於其他房屋則視其用途採不同的單一稅率（同條項第2款及第3款）。房屋稅率低者為1.5%，最高者為5%，固難謂不低。惟據財政部委外研究得知，2013年地方政府所訂定之房屋構造標準單價低於實際工程造價甚多，不及實際工程費單價的五分之一 。
房屋稅應納稅額=房屋課稅現值×稅率
房屋課稅現值=核定單價×面積×（1-折舊率×折舊年數）×街路等級調整率（地段率）
核定單價=標準單價×（1±各加減項之加減率）±樓層高度之超高
房屋課稅現值即《房屋稅條例》第11條規定之房屋標準價格
儘管近年來，於實務上，地方政府上得透過房屋課稅現值之調整，調整其課稅現值，進而影響其實質稅率之高低（詳上列計算式）。然而地方政府仍舊難能有效調整房屋課稅現值，使其貼近一般正常交易價格。因為一旦如此調整，尋常人家殆難以負擔，以致為顧及其納稅能力而不得不調低課稅現值。
(三)空店稅第一道難題――法律適用之依據與相關函釋
現行《土地稅法》及《房屋稅條例》，尚無得以課徵「空店稅」之依據。因為依照《土地稅法》第11條及第21條規定，已興建房屋之土地不能課徵空地稅（加徵2%至5%）。況且《房屋稅條例》尚無前揭類似規定，得據以課徵空屋稅或空店稅。
儘管依照財政部，台財稅字第7575088號（1986年11月26日）函釋略謂：空置房屋，其使用執照所載用途為非住家用（包括營業用與非營業用）者，一律按非住家非營業用稅率課徵房屋稅。顯然空置房屋之稅率最高不得超過5%，同營業用之最高稅率 ，顯然不能就空店加稅。
(四)空店稅第二道難題――不易調高地價稅及房屋稅
地方政府固得依《地方稅法通則》第4條第1項規定就現行地價稅及房屋稅稅率之上限再調高，但「原規定稅率為累進稅率者，各級距稅率應同時調高，級距數目不得變更。」因此，如擬加徵地價稅及房屋稅以落實「空店稅」，顯然難以奏效，因為其可加幅度甚為有限（法定上限為本稅之30％），其成效必然不佳。
(五)空店稅第三道難題――不易開徵特別稅課及臨時稅課
地方政府或公所固得依據《地方稅法通則》第3條規定，開徵特別稅課或臨時稅課。但其計徵基礎，顯然難能重新建構，勢必依循現有稅制基礎，最簡便之方式莫過於以現行地價稅及房屋稅為基礎，按特定倍數加徵。然而如此一來，是否違反《地方稅法通則》第4條規定之限制，或將另起爭議。
(六)空店稅第四道難題――是否符合《地方稅法通則》
《地方稅法通則》第3條係依自治財政需要，第4條係以充裕財源為目的而制定，得否作為「空店稅」之課徵依據，恐有爭議。
(七)空店稅是否會影響商圈之榮枯，在現行法制下是假議題
綜上所見，依照現行稅制，對於空置房屋既不能加稅，其最高稅率並不可能超過現行營業用房屋稅率；再者，能否順利依照《地方稅法通則》之規定加徵30%，恐有爭議而難能逆料，遑論其對商圈之影響。
五、建議
依照現行法制，現行地價稅之累進起點地價偏高，而不利於公告地價之調整，且房屋稅僅住家用房屋得按戶數之多寡適用差別稅率外，全部房屋均不問其面積或價額，以致地方政府難能因地制宜並量能課稅（富者多繳稅，窮者少稅甚至免稅），如擬依照現行稅制針對囤屋不降租的富人課以重稅，必然先傷及窮人，而難以竟其功，遑論採加徵方式課徵「空店稅」。當前實務上之地價稅及房屋稅負擔過輕，短期內固有利於窮人，但也形同鼓勵富人囤房炒地，縱然依法課徵「空店稅」，也不足以遏止房地之空置。當透過買賣差價得以賺取厚利時，更易誘使有能力者競逐房地產，而帶動其上漲，最後窮人終將買不起房地產，被迫淪為租屋族，店家也會付不起租金而關門。
因此，與其在現行稅制之下，討論加徵「空店稅」是否可行，是否影響商圈之榮枯，顯然不具實質意義。宜先行全面檢討當前的地價稅及房屋稅是否符合量能課稅原則，以及應否全面下放給直轄市、縣（市）政府自行制定與執行，俾使地方稅由地方完全負責，以期因地制宜。
撰稿人：李基勝
