一、題目：公務員兼職相關問題研析
二、所涉法律
《公務員服務法》
三、探討研析
報載指出，周考試委員玉山針對銓敘部日前擬具「公務員服務法」修正草案，有關兼職與經商之規定，提出公務員兼職除罪化及以下幾點看法：呼籲公務員兼職宜採核備制；有關經商之定義建議參考公司法之規定，以「實質控制權」取代「相類似職務」；修正草案第14條第1項之理由不明確，前後有不一致之處，無法明確認定；草案僅提及兼任無報酬工作，但沒有對車馬費、出席費、著作稿費及專利權的權利金等細節提出說明及解決之道。
四、建議事項
（一）公務員兼職應與時俱進全盤檢討修正，或積極完成公務人員基準法之立法
公務員服務法係於28年制定公布，歷經4次修正，攸關公務員之經商與兼職係規定於第13條及第14條，經查第13條業已修正3次，第14條於84年修正且增訂第14條之1至第14條之3，然於本次修正草案再度修正第13條及第14條，並刪除第14條之2及第14條之3。有關銓敘部105年1月29日函送本院之「公務員兼任公司（商號）負責人、董事及監察人相關規定之檢討報告」，係依據104年10月8日本院司法及法制委員會第8屆第8會期第3次全體委員會議通過提案，略以：「因銓敘部104年8月6日通函之作法，無法彌補服務法於兼職規定疏漏之處，有鑑於服務法自28年10月制定迄今僅修正4次，相關兼職規定未能與時俱進，爰請銓敘部依社會環境變遷，檢討修正有關規範公務員兼職之相關規定。」顯見現行公務員服務法之兼職規定已難以配合時代所需，銓敘部並表示考試院之立法政策，已有以制定公務人員基準法取代公務員服務法之想法。故公務員服務法有關義務規定，如合宜者，均予移列；如有修正必要者，均配合相關法規加以修正，訂定於公務人員基準法草案中，如有關公務員兼職列於該法第30條至第32條，有更詳盡之規範，而公務員經商之規範則列於第34條。依上，公務員服務法兼職與經商之整體性考量與檢討，確有其必要性。
經查公務人員基準法草案前經考試院與行政院會銜分別於民國89年4月24日、91年10月30日、95年6月16日及100年5月18日4度函請本院審議，然因依本院職權行使法第13條規定議案於任期屆滿不予繼續審議，因該草案未能於第7屆委員任期屆滿前完成三讀程序，復於101年3月27日由考試院、行政院再次會銜函請本院審議，並經司法及法制委員會於同年4月30日、5月21日召開2次全體委員會會議審查並決議：「另定期繼續審查」，該草案仍未能於第8屆委員任期屆滿前完成三讀程序，故銓敘部表示將重行檢討研議；然本院第9屆會期迄今並未見銓敘部重送該草案，各部會卻於審查法案或是預算案時，屢屢提及該法草案之相關規定，基此，銓敘部應儘速完成公務人員基準法之立法程序。
（二）公務員兼職宜區分為公務兼職及私人兼職，釐清須經許可及毋須經許可之兼職，並對可兼職之範圍、時間及限制予以明確界定
現行公務員服務法兼職之限制為原則禁止、不得兼薪（兼領公費）、須經服務機關許可、特定職務禁止。修正草案第14條規定：「公務員除法令另有規定外，不得兼任他項公職或業務；其依法令兼職者，不得兼薪。公務員兼任前項公職或業務者，應經服務機關同意，機關首長應經上級機關同意。…」可見仍是以禁止與須經同意為原則。建議可參考德國聯邦公務員法，關於公務員兼職規定於德國聯邦公務員法第64條以下，其中最為重要者為第64條至第66條。第64條規定於公勤務中之兼職，亦即基於其勤務上最高機關之要求，而於公勤務兼職。第65條與第66條則分別規定須經許可之兼職，以及毋須經許可之兼職；此二者大致上可認為屬於私人利益之兼職（張桐銳，公務人力彈性運用之法律問題－公務人員借調與兼職制度之檢討與建議，人事月刊第46卷第6期，97年6月，第20頁）。對於可兼職之範圍、時間與限制應事先規範清楚，且原則上工作時間內禁止兼職，除非是法令另有規定。另修正草案第14條第3項增訂理由之說明（一），…是為利實務運作彈性，並尊重權責機關人事管理權限，爰將「許可」修正為「同意」，其程序如前所述，即事前許可或事後徵得機關同意皆可。若是將「許可」修正為「同意」，怎會又有事前許可或事後同意之說法，說法前後不一致易引起混淆。
（三）兼職經商之範疇宜釐清，不宜僅用行政函釋予以解釋
草案總說明中提及因實務運作迭有爭議，爰重行檢討明定該法所定經營商業範圍，並適度修正公務員投資規定，然該草案第13條第2項規定中之「相類似職務」，是依公司法第8條、商業登記法第10條及司法院院解字第3036號解釋，除就上開職務予以例示規定外，併以「相類似職務」作為概括性規範，以資周全。雖為法律保留性原則，但長久以來公務員兼職一直是爭議所在，主管機關發布相關之行政規則，並作成數量龐大之行政函釋；囿於行政函釋數量龐大與複雜，造成公務員對兼職制度難以瞭解，且易不慎觸法；加上行政函釋之實際內容與公務員服務法之規定是否有所落差？現實執行面是否會造成主觀認定而難以順利執行，這些應該皆是修法所應首重之處。所謂「相類似職務」就法規體例用語來看不夠明確，若不能明確加以定義，恐施行之後仍是爭議不斷，在於法無據之下，僅能動輒輔以行政函釋予以解釋方能解決爭議，實非長遠之計，亦有違法律明確性原則。
（四）兼職之報酬工作應清楚定義，以符法律明確性
修正草案第14條說明欄五、第三項增訂理由：(四)所稱「報酬」係指「公務員因從事本職以外之職務或工作所獲得之給付，但屬從事該項職務或工作所應支出之必要費用，不屬之。」雖有說明但不夠詳盡與明確。依公務員兼任非營利事業或團體受有報酬職務許可辦法第3條第2項規定：「本辦法所稱受有報酬，指兼任前項職務受有金錢給與或非金錢之其他利益而言。」次依公務員兼任非營利事業或團體受有報酬職務申請書說明四：「第7欄報酬，應就金錢給與或非金錢之其他利益詳實載明，例如：車馬費3千元、貴賓卡1張等。」準此，交通費、研究費、講授鐘點費、稿費、審查費、出席費及閱卷費等實質之金錢給與，或貴賓卡等非金錢之其他利益，均應屬公務員服務法所稱之兼職「報酬」。
經查行政院人事行政總處108年5月9日總處給字第10800333141號函，係為軍公教人員兼任非政府機關（構）職務，領受之車馬費或出席費等相關經費是否受「軍公教人員兼職費支給表」規範疑義，其說明一：「查軍公教人員支領兼職酬勞及類此性質之費用規定，原散見於行政院及原行政院人事行政局之相關函釋，並以兼職交通費、車馬費或出席費等不同名義支給。嗣經數次修正，於93年2月1日起，各機關（構）發給之兼任職務報酬統一以「兼職費」名稱發給，又兼職費性質係屬工作統攝性報酬，各機關（構）不得另立名目擅自支給。…」由上可知，兼職酬勞及類此性質之費用規定，原散見於行政院及原行政院人事行政局之相關函釋，然兼任非以營利為目的之事業或團體之職務時，是否須經服務機關同意，端視其是否受有報酬，故有無報酬至為關鍵。然查詢軍公教人員兼職費支給表並未對兼職費有所定義。立法必須要有明確性概念，不明確釐清，將無法建立各方該遵循認定標準，恐將衍生無數個的函釋來說明認定，建議宜將兼職之報酬工作所屬範圍明確定義且直接入法，俾利清楚易懂，無須再多花費時間查閱行政規則與函釋。
撰稿人：陳淑敏
