一、題目：淺談中火燃煤許可證案之若干法律爭議
二、所涉法律：地方制度法、空氣污染防制法
三、探討研析
(一)由於台中發電廠是全球最大的燃煤火力發電廠，按目前產生的PM2.5以及溫室氣體，仍是造成大台中地區空氣品質惡化的主因。因此，台中市政府依據「台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」要求台電台中火力發電廠「自109年1月26日起應減少全場用煤量40%」，並認定許可量為1,104萬公噸，此與台電認為106年台中市政府核可用煤量為2,100萬噸，減煤4成後，109年起煤量應減至1,260萬噸之認知不同。台中市政府以其所擁有的發放許可證權限，三度對台電開罰，台電則以市府裁罰違反「平等保護」、「信賴保護」原則，提起行政救濟。經濟部則認為台中市政府係違法處分撤銷許可證，支持台電提起救濟，充分顯示台中市政府與中央對於中火燃煤許可量存在法律見解的差異，同時本案也引起學界對地方自治團體所制定「自治條例」，可否比中央法規命令更為嚴格「限制」規定的法律爭議 。
(二)有關台中市政府採取措施的合法性，學者李惠宗從法治國家對程序法的要求觀點，認為 台中市政府106年在處理台電的許可證換發申請時，曾公開表示「刪減生煤許可量500萬噸」，並將許可使用量從2,100萬噸減少至1,600萬噸，即是以「許可總量」作為減量基準；此外，前市長林佳龍曾於106年在市議會接受議員質詢時，亦曾承認減量40%後之許可總量應為1,260萬噸。由此可知台中市政府先前皆是以中火獲得的生煤使用「許可總量」作為計算標準。但如今台中市政府卻突然改以中火103年的生煤「實際使用量」為減量的計算標準，且未能提出任何法律依據，此種與行政法上信賴保護原則意旨顯然有違的行為，也不符「行政自我拘束」原則。又依照現行的《固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法》（以下簡稱許可證管理辦法），發電廠於取得許可證後，若有發生操作內容異動或燃料使用異動的情形，應向主管機關提出許可證異動申請。且依照許可證管理辦法第31條第1項規定，主管機關於受理異動申請時，審查範圍「不得及於申請項目或內容以外之事項」，但台中市政府環保局卻「主動變更」未包含「生煤使用量異動」申請之許可證內容，恐有違依法行政原則。
(三) 然亦有學者認為 台中市政府基於公益考量，參考司法院釋字第第738號解釋之意旨，並無牴觸中央法律致生無效之問題。他認為，由該號解釋主文及其理由書，明確說明中央不得就法律所未禁制事項，逕以行政命令侵害地方自治團體基於公益原則，所為自治條例超越法律規定事項的自治權行使。因此，台中市政府對中火燃煤數量限制，即使有中央法規命令授權，除非形式法律有禁制地方另為更嚴格規制外，儘管經由中央主管機關以行政規則式解釋或法規命令之明文規定，亦不生牴觸中央法律，而自始不生效力之情事。
四、建議事項
(一)限縮自治權之行使，宜以法律明定，以杜爭議
台中市政府與台電台中火力發電廠對於燃煤數量許可證核發之爭議，主要爭點為台中市政府所制訂的「台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」能否採取較中央訂頒之許可證管理辦法更為嚴格限制之規定。前述學者正反意見皆有，而參照司法院釋字第738號解釋之意旨，「地方自治團體以自治條例限制居民之基本權，仍須符合憲法第23條法律保留原則。地方自治團體倘就其自治事項或依法律及上級法規之授權，於合理範圍內以自治條例限制居民之基本權，與憲法第23條所規定之法律保留原則亦尚無牴觸。」可以理解為，在合理範圍(如公益目的)內，地方政府對於中央形式法律所未限制的事項，擁有對人民基本權限制之自治權。故為解決本案適法性爭議，中央政府如對本案「限制審核行為約束事項」，認有必要限縮自治權行使之範圍時，宜以法律明定，建議修正空氣污染防制法相關條文，以杜爭議。
(二)台中市政府就減煤雖可比中央法規更為嚴格的限制規定，但仍應在一定界線內為之
台中市政府針對台電台中火力發電廠減少生煤使用量，在核發許可證時以「附款」規定，增加空氣污染防制法所未禁止的附款事項，在以公益為目的之前提下，應無牴觸中央法規之情事。但依司法院釋字第738號之意旨，地方自治條例基於公民利益考量訂定更嚴格之規定，其規制標的仍應受「不違反憲法有關中央與地方權限劃分原則、法律保留原則及比例原則」之限制，另亦不得違法中央法律之明確規範，例如空氣污染防制法第30條第4項規定，直轄市、縣（市）主管機關或主管機關於審查許可證展延申請時，除非有該條所規定的情形，否則不得變更原許可證的內容。類此，皆非以地方自治條例，可為決定事項，此乃台中市政府在處理減煤防空污問題上，應遵守之「依法行政」界線。
撰稿人：陳耀東
