我國少子化問題對策研析
一、我國少子化問題現況
（一）生育率排名世界最末
根據內政部戶政司統計資料顯示，我國育齡婦女生育率自1998年首度跌破1.5以來，一路呈現下滑的趨勢，2010年甚至低至0.895，最新統計資料為2019年的1.05。「世界人口綜述」（World Population Review）2019年版排名各國總生育率(total fertility rate，TFR)，臺灣在200個國家（地區）中敬陪末座。從以上數據可知，我國少子化問題業已存在20餘年，政府雖然陸續提出多項政策因應，但成效不彰，仍挽救不了日益下跌的生育率。
（二）人口首度呈現負成長
內政部日前公布2020年人口統計，去年1月至12月出生人數16萬5249人，創歷年新低；死亡人數17萬3156人，死亡人數超過出生人數，臺灣人口首度呈現負成長。
二、少子化造成的問題
少子化影響層面相當深遠，在教育方面，造成了學校班級數減少、教師超額、私立學校倒閉等問題；在勞動力方面，導致就業人力萎縮、勞動力高齡化，並造成預期經濟規模的人力結構與需求無法滿足的現象，影響國家人力資源的發展；在財政方面，以年金與健保為例，由於少子化造成的倒金字塔人口結構，將使既存的虧損越來越大，甚而快速惡化。如果少子化的問題持續惡化，將影響國家經濟發展，並將削減國家總體競爭力。
三、造成我國少子化問題的成因
造成少子化現象的成因複雜，國人晚婚的趨勢及結婚率的降低、生育年齡的延後、育兒成本的增加、高房價對結婚率及家庭經濟的影響等，皆是造成少子化的成因。另外，例如廣設大學政策，會使學生就學時間加長，不只延緩進入職場，也延緩其獨立、結婚及生育的時間，即可能加劇少子化問題；又例如新冠肺炎的疫情，造成的失業、轉業，及對未來的不確定性等問題，亦會影響民眾結婚、生子的意願，並成為加重少子化問題的成因。
我國於1968年訂定「臺灣地區家庭計畫實施辦法」，1969年發布「中華民國人口政策綱領」，開啟了大規模推行家庭計畫的節育運動年代。其後，並提前3年在1986年，將人口自然增加率（1.1％）降至國家人口政策綱領所訂目標1.25％以下，並引以為傲。然而，事實上在1986年我國育齡婦女生育率已降至1.68，遠低於可使總人口數保持固定的2.1總生育率的人口替代水準，已面臨少子化危機，但是當時的人口政策並未及時調整。回顧我國人口政策歷年之宣傳口號，從1964年的「實施家庭計畫，促進家庭幸福」、1967年的「五三」、1971年的「兩個孩子恰恰好，男孩女孩一樣好」及「三三三一」到1983年的「加強推行人口政策方案」，皆是以降低人口成長率為政策目標，直至1992年始修正「中華民國人口政策綱領」及「加強推行人口政策方案」，將人口政策目標由「緩和人口成長」改為「維持人口合理成長」，而此時距離我國總生育率於1984年跌破2.1，已經晚了8年。早期的人口政策未因應人口狀況及時調整，亦為我國少子化問題持續惡化的成因之一。
四、改善少子化問題之對策
少子化問題並非單純的生育問題，而是一個系統性的問題，要改善少子化問題，建議從以下面向著手：
（一）新生兒創新低之生育照護問題
針對少子化問題的日益嚴重，行政院於2018年7月間核定「我國少子女化對策計畫(107年―111年)」提出0至5歲幼兒教育與照顧、友善家庭的就業職場、友善生養的住宅及租稅等措施，希望能達到提升生育率、實現性別平等、減輕家庭育兒負擔、提升嬰幼兒照顧品質及兼顧女性職業發展等目標。此外，地方政府亦陸續推出如廣設公共化托育機構及幼兒園、育兒津貼、托育或就學補助、育嬰留職停薪等措施。惟國人生育率與其他國家相較仍偏低，如何進一步優化生養育環境，以提升生育水準，為因應人口結構變遷政策重要一環。建議強化孕產婦全程照護醫療給付之改善、擴大辦理高風險孕產婦之健康管理，及提高兒科重症醫療照護團隊之獎勵，以打造友善的生產、育兒環境。另各部會宜配合國發會「完善生養環境方案」所定各項因應少子化政策目標，持續規劃、檢討、適時滾動修正相關施政策略，並整合資源，提升政策效能，以建立更優質的國人生養及育兒環境。
（二）強化人工生殖與孕期產檢之補助及友善措施
由於國人晚婚的趨勢及結婚率的降低、生育年齡的延後，許多夫妻結婚時已經錯過了生育黃金期，同時也造成了生育難度的增加。比我國更早遭遇此一問題的日本，係以增加各項補助的方式，鼓勵不孕婦女進行人工輔助生殖。2015年日本厚生勞動省提出將首次人工受孕的治療補助上限提高2倍，2016年千葉縣更提出公費補助女性凍卵，日本的企業亦大力支持，松下和東芝等廠商為女性員工治療不孕症，提供暫時停職或休假，夏普公司則是提出治療不孕症可以休產假的制度，還提供醫療貸款。2016年日本國內試管嬰兒新生人數為54110人，占總新生人口5.5%，創歷史新高（亦即18個新生嬰兒中就有1個是試管嬰兒）。
目前臺灣不孕症的治療與診斷雖已納入健保給付，但對於選擇以人工生殖方式受孕之費用，依據全民健康保險法第51條第3款規定，則不列入健保給付範圍。國民健康署雖訂有「低收入戶及中低收入戶之體外受精（俗稱試管嬰兒）補助方案」，惟該方案僅消極的補助中低收入戶，無法達到積極的刺激生育的效果。另外，雲林、澎湖及金門等地方政府，則是對設籍該縣市之不孕夫妻提供額度不一之人工生殖技術費用補助。
銓敘部於2017年曾函告各機關，女性公務人員進行試管嬰兒方式之人工生殖治療，得檢具健保特約並經主管機關許可之人工生殖機構開立之醫療證明，向服務機關申請病假，以及於年度之病假、事假及休假均用罄後申請延長病假。惟目前此一措施之實施對象，僅限於女性公務員，並未全面落實到勞動基準法及性別工作平等法等相關規範中。
日前媒體報導國民健康署擬將產檢補助次數從10次增為14次，產檢超音波從1次增為3次，且再增加1次懷孕中期「妊娠糖尿病篩檢」及1次貧血檢查補助，此一方向，值得肯定；然相較於日本，我國仍須積極強化人工生殖之補助及相關友善措施，以積極協助有意願生育子女之夫妻達成生育之願望，並進而提高生育率。
（三）鼓勵私人企業之友善托育計畫
提升生育率不僅是政府的工作，而是全民的責任，日前媒體報導有私人企業推行「0到6歲公司養」政策，催生出逾千名寶寶，類此作為值得鼓勵與效法。日本於2003年7月制定了「次世代育成支援對策推進法」，針對次世代的育成所必須之支援措施，制定基本理念，並確立國家、地方公共團體、企業及國民之責任與義務；而南韓則是由政府與企業代表簽署協約，以解決低生育與高齡化問題，前述做法，皆值得我國作為鼓勵私人企業友善托育政策之參考。
（四）建立可兼顧工作與家庭之社會環境及育兒共識
日本、韓國及新加坡的少子化政策都強調育兒是社會責任，我國的少子化政策亦應加強此一社會共識的建立，強調育兒並非僅是家務事，而是公共事務。以新加坡為例，母親有薪產假為 16 週，父親有薪陪產假為 2 週。除了生育、托育津貼、小學至大學的學費津貼外，新加坡另外設有兒童發展帳戶（Child Development Account），在一定額度內，政府與父母以一比一的方式，存入專款，由政府及民眾共同負擔育兒責任，協助父母育兒（兒童在7歲前約可獲得政府14萬星幣左右的各式津貼，合新臺幣約300多萬元）。新加坡的制度我國或許無法全盤比照，但致力於建立可兼顧工作與家庭之社會環境，及建立育兒是社會責任之全民共識，使年輕人在就業的同時，也能夠兼顧婚姻及家庭生活，讓年輕人能夠更無後顧之憂的選擇結婚、生子，則是我們未來應持續努力的目標。
（五）教育政策之因應策略
學生為教育之主體，學生人數牽涉學校規模，攸關政府制訂教育政策、資源配置及擘劃教育藍圖之重要參據。面對少子化的趨勢，生源銳減衝擊教育現場與各級學校的經營，建議從學校教育改變婚育觀念、加強課後輔導讓家長安心工作、鼓勵發展特色成為小而美學校、整合學校資源協助創新轉型，以為因應。
（六）勞動力短缺之因應策略
為減緩少子化帶來勞動人力短缺之衝擊，建議建構友善職場環境，以解決青年低薪問題、智慧化新科技優先導入缺工產業、因應數位科技市場人力需求，加速專業領域人才培育、適度放寬移民政策，以積極延攬外國專業人才、逐步提升女性與中高齡者勞動參與率。
（七）高房價影響少子化問題之策略
由於高房價連帶導致高房貸，以「臺灣人結婚成家該有房」的觀念，導致年輕人結婚率偏低，也連帶影響生育率之問題，建議提高首購年輕人零利率之貸款金額、延長零利率之補助期限、變更房屋貸款適用於先購屋後生子女者，以為因應。
（八）所得稅優惠政策
許多同樣面臨少子化壓力的先進國家，更早已執行獎勵生育租稅優惠措施，其中尤以提供所得稅之租稅優惠最為常見。我國雖參考國外做法採取所得稅優惠政策，然成效有限。建議擴大增加育兒相關之所得稅優惠，並研議進一步放寬所得稅優惠政策之可行性。例如參酌新加坡做法，以生育子女之數目為基礎提高優惠額度，以提供更有利之誘引。此外，亦可考慮增加優惠項目，例如將教育才藝費適度納入特別扣除額。
（九）立法應對少子化問題
我國少子化的問題非常嚴峻，實應採取更強力的政策作為，目前我國在因應少子化問題上，乃由各機關各自提出策略，缺乏整合性的規劃及監督機制，落入頭痛醫頭、脚痛醫脚的窠臼，導致成效不彰。建議由行政院主導成立跨部會之少子化政策小組，系統性規劃我國之少子化政策，並督導各機關執行，以提升成效。在法制面上，建議比照日本「少子化社會對策基本法」制定我國因應少子化問題之專法，並據以規範中央各機關、地方政府、企業、團體，就少子化問題應負之權責及責任，以期能更有效的解決我國之少子化問題。
撰稿人：李淑瓊
