【僅供委員參考】
一、題目：露營場管理法制問題研析
二、議題所涉法規
發展觀光條例、露營場管理要點
三、背景說明
為導正露營活動亂象及輔導面積未達1公頃之農牧用地及林業用地露營業者合法申請經營露營場，內政部於111年7月20日修正發布《非都市土地使用管制規則》第6條條文之附表一 ，增訂農牧用地、林業用地符合規定條件者容許設置露營設施之依據。為使露營活動管理能無縫接軌，交通部配合內政部《非都市土地使用管制規則》修正作業，亦於同日訂定發布《露營場管理要點》全文19點，並於同年月22日生效。
四、探討研析
(一)以行政規則規範露營場管理，未符「法律保留原則」
依行政程序法第159條第1項規定，「行政規則」係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。另依同條第2項規定，行政規則可分為二大類：1.關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。2.為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。由此可見，行政規則所規範之對象為機關內部之事務，故以對內生效為原則，無需法律直接授權依據，不具法規命令之性質。
查111年7月20日交通部訂定發布《露營場管理要點》，既以「要點」定名，則係屬行政規則，而其規範內容是針對露營場設置管理的相關規定(第1點參照)，包括露營場用地(第5至7點參照)、露營場設置注意事項(第8點參照)、申請人申請登記事項(第9至11點參照)、露營場經營者相關規範(第14至17點參照)、廢止登記(第18點參照)等等，顯見其規範對象是露營場經營者，而非機關內部之事務，不符行政程序法第159條規定。因此，以行政規則規範露營場管理，法制上顯有不妥。
(二)發展觀光條例對於違規者之處罰規定付之闕如
有關露營活動違反相關規定者，係由各風景區的管理機關依《發展觀光條例》第64條第2項規定，處以罰鍰。查104年1月22日該條例第64條第2項立法理由略以：對於公告禁止破壞生態、污染環境及危害安全之行為，目前僅處罰新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰，其罰則過輕，與其所形成之生態、環境、安全之危害相差過多，其遏止效果不大，無法有效防範。爰大幅提高其罰鍰及範圍，由主管機關視其危害狀態而加以裁量處罰。同條第1項係明定「於風景特定區或觀光地區內」有違法行為者處以罰緩，而新增訂第2項為原條文第3款改列，依第64條法條沿革觀之，現行第2項之法律效力應僅及於「風景特定區或觀光地區」範圍內。另依該條例第2條第3款、第4款規定，風景特定區指依規定程序劃定之風景或名勝地區，觀光地區指風景特定區以外，經中央主管機關會商各目的事業主管機關同意後指定供觀光旅客遊覽之風景、名勝、古蹟、博物館、展覽場所及其他可供觀光之地區。復依現行《露營場管理要點》第5點規定，經許可後可於保護區、農業區、丙種建築用地、農牧用地、林業用地等設置露營場，這些露營場未包含在《發展觀光條例》第64條所定「風景特定區或觀光地區」範圍內，無法引用該條例第64條第2項規定對違規者處以罰鍰。基於「處罰法定原則」，可能因法律無明文規定，造成無「法」可以處罰的情形發生。
(三)露營場管理法制化可使事權統一，並維護人民權益
111年3月28日交通部觀光局局長於立法院交通委員會會議提及，有關目前露營場經營者管理係採階段性處理，共分為3個階段，第3階段為「推動露營場法制化建制，並優化露營產業整體發展」 ，可見交通部觀光局有推動露營場管理法制化的計畫。
露營場涉及土地利用、開發、經營等相關法令，除前開《非都市土地使用管制規則》、《露營場管理要點》外，還包括《區域計畫法》、《都市計畫法》、《國家公園法》、《水利法》、《水土保持法》、《山坡地保育利用條例》、《森林法》、《廢棄物清理法》、《農業發展條例》、《消費者保護法》等涉及國土規劃、山坡地保護、環境保護、水土保持及消費者保護等法令，不僅法令龐雜，也不利人民遵循。
鑒於近來國人露營人數日漸增加，相關問題層出不窮，法律應與時俱進，宜儘速制定相關法制規範，使露營場管理有明確的主管機關，讓事權統一，不僅便於法律之執行，也可避免法令龐雜，不利民眾遵循，更甚者，對於人民自由或權利的不利處分，依「法律保留原則」，應有法律明文規定，始得依法處罰，並保障人民權益。
撰稿人：林鈺琪
