據交通部108年12月提出之海運政策白皮書分析，國際海運發展與國際經濟情勢息息相關，近年全球經濟動能減弱，影響海運市場需求；又因海運市場之船舶運力超額供給，航運業陸續發生併購與破產情事，港口受到整體貨量成長趨緩及中國大陸貨櫃港口崛起影響，競爭日益激烈。而108年底爆發COVID-19疫情，嚴重衝擊全球經濟，全球產業鏈、國際貿易及航運業均受影響，我國國際商港營運允宜妥為因應全球經貿及海運市場變化之挑戰，說明如下：
(一)2020年全球經濟成長率下修，影響貨櫃貿易量之增長
全球經濟景氣動向攸關國際海運發展，受美中貿易戰等不確定因素影響，全球經濟動能減弱，2019年全球貨櫃貿易成長明顯放緩；2019年底爆發COVID-19疫情，國際貨幣基金組織(IMF)2020年4月「世界經濟展望」分析，受疫情影響，2020年全球經濟成長預計為-3%，較2020年1月之預測下修6.3個百分點，且較2008-2009年金融危機期間更為低迷，將影響全球貨櫃貿易量之增長。
(二)國際海運聯盟重組後調整航線，影響航商於國際商港之業務布局
貨櫃航運業因船舶運力超額供給，於2016-2017年間引發併購浪潮，並導致當時世界第7大貨櫃航運公司韓進海運之破產；2017年後存續之主要航商重組為3大海運聯盟，市占率合計達79.2%，含括約9成歐亞航線與跨太平洋貨櫃航運市場，我國之長榮海運及陽明海運公司分屬Ocean Alliance及THE Alliance 2大聯盟(詳附表3.1.1)，國際海運聯盟重組後調整航線，影響航商於國際商港之業務布局。
附表3.1.1：全球主要海運聯盟成員及其市占率
海運聯盟名稱
航商成員
市占率
2M
馬士基航運、地中海航運
33.6%
Ocean Alliance
中遠海控、法國達飛輪船、長榮海運、東方海外
28.4%
THE Alliance
赫伯羅特、ONE、陽明海運、現代商船
17.2%
合計
79.2%
※註：1.資料來源，產業價值鏈資訊平台>交通運輸及航運產業鏈簡介；本報告整理，查詢日期：109年6月15日。
(三)高雄港為我國洲際貨櫃樞紐港，貨櫃轉口比率近半，受海運聯盟重組之衝擊，居我國各港之首
1.高雄港貨櫃轉口比率近半：我國國際商港貨櫃裝卸量以高雄港居首，以108年度為例，全國貨櫃量為1,529.8萬TEU，高雄港即達1,042.9萬TEU，占全國68.17%，其次依序為臺中港、臺北港及基隆港，分占11.73%、10.59%及9.51%；而透過我國國際商港轉口之貨櫃量為531萬TEU，其中高達9成經由高雄港轉口，該港之轉口比率為45.94%(詳附表3.1.2)。
2.高雄港貨櫃轉口比率不及往年：高雄港90年度貨櫃裝卸量為754.1萬TEU，轉口櫃量為412.1萬TEU，轉口比率達54.65%；近5年度(104至108年度)貨櫃量增至1千餘萬TEU，介於1,026.4萬TEU至1,046.5萬TEU間，轉口比率則介於44.62%及48.39%間，均低於90年度，其中107年度(44.62%)較90年度(54.65%)減少約10個百分點(詳附表3.1.3)。
3.高雄港轉口貨櫃量以東南亞往返北美航線為大宗：依高雄港108年度轉口實櫃統計，經高雄港轉口之實櫃共240.7萬TEU，其中起運港以東南亞貨櫃量最多，計98.6萬TEU，其次為中國大陸及香港之36.9萬TEU、北美之36.3萬TEU；目的港亦以東南亞貨櫃量最多，計93.3萬TEU，其次為北美之46.6萬TEU及東北亞之38.1萬TEU。航線當中以東南亞往返北美為大宗，去程及返程航線分別為36萬TEU及24.2萬TEU(詳附表3.1.4)。
4.高雄港貨櫃量受海運聯盟重組衝擊：據港務公司表示，高雄港為我國洲際貨櫃樞紐港，海運3大聯盟均於高雄港提供聯盟航線服務，且因高雄港貨櫃量近半仰賴轉口櫃，海運聯盟重組後，聯盟航商改變航線中轉港之調度作業，對高雄港轉口櫃造成影響。而臺北港、臺中港及基隆港貨櫃量以進出口櫃為重，轉口櫃各占27.8%、2.16%及2.07%(詳附表3.1.2)，聯盟重組對於各該港口營運較無影響。
附表3.1.2：108年度我國國際商港貨櫃裝卸量及轉口櫃量統計
單位：萬TEU(TEU：20呎標準貨櫃)；%
港口別
全港
轉口
轉口比率(2)/(1)
貨櫃量(1)
占比
貨櫃量(2)
占比
高雄港
1,042.9
68.17
479.1
90.22
45.94臺中港
179.4
11.73
3.9
0.73
2.16
基隆港
145.5
9.51
3.0
0.57
2.07
臺北港
162.0
10.59
45.1
8.48
27.80
蘇澳港
0.0
0.00
-
-
-
全國合計
1,529.8
100.00
531.0
100.00
34.71
※註：1.資料來源，交通部；本報告整理。
2.「0.0」，代表4捨5入後不及千TEU；「-」表示無數值。合計數因4捨5入至千TEU，可能會產生尾差。
附表3.1.3：高雄港各年度貨櫃裝卸量及轉口櫃量統計
單位：萬TEU(TEU：20呎標準貨櫃)；%
年度
全港(1)
轉口(2)
轉口比率(2)/(1)
90
754.1
412.1
54.65
100
963.6
450.4
46.74
104
1,026.4
482.0
46.96
105
1,046.5
506.4
48.39
106
1,027.1
476.4
46.38
107
1,044.6
466.1
44.62
108
1,042.9
479.1
45.94
108 1-3月
256.2
120.4
46.99
109 1-3月
252.3
118.7
47.03
※註：1.資料來源，交通部；本報告整理。
附表3.1.4：高雄港108年度轉口實櫃統計
單位：萬TEU(TEU：20呎標準貨櫃)
起運港
目的港
合計
中國大陸及香港
東北亞
南亞
東南亞
北美
澳 洲
歐洲
地區
其他
地區
合計
240.7
36.9
28.4
6.8
98.6
36.3
4.2
14.4
15.2
中國大陸及香港
27.7
0.1
2.1
0.8
11.4
4.9
1.1
3.2
4.2
東北亞
38.1
2.5
0.1
0.9
20.8
3.8
0.8
5.7
3.5
南亞
3.5
0.8
1.2
-
0.2
0.5
0.0
-
0.7
東南亞
93.3
19.1
15.5
1.2
21.1
24.2
1.9
5.3
5.1
北美
46.6
5.8
1.2
2.6
36.0
-
0.2
0.0
0.8
澳洲
6.1
1.8
1.7
0.0
0.6
1.4
-
0.2
0.4
歐洲地區
7.6
2.7
2.6
-
2.1
0.1
0.0
0.0
0.0
其他地區
17.7
4.1
4.0
1.2
6.4
1.3
0.2
0.0
0.4
※註：1.資料來源，交通部；本報告整理。
2.本表原始資料為財政部關務署之轉運申請書，主要係透過轉運申請書上之「起運地」及「目的地」瞭解轉口貨櫃流量。
3.東北亞包括日本及韓國，南亞為印度，東南亞包括泰國、越南、馬來西亞、新加坡、菲律賓及印尼，北美包括加拿大及美國。
4.「0.0」，代表4捨5入後不及千TEU；「-」表示無數值。合計數因4捨5入至千TEU，可能會產生尾差。
(四)中國大陸貨櫃港口崛起，競爭加劇，高雄港貨櫃量成長力道趨緩
高雄港貨櫃裝卸量自103年度起至108年度，已連續6年裝卸量逾千萬TEU，109年第一季因COVID-19疫情致中國大陸延長春假，貨量減少，貨櫃航商採取減班措施，爰貨櫃裝卸量為252.3萬TEU，同比減少3.9萬TEU(-1.52%)，惟與世界各港相較，貨櫃裝卸量成長力道趨緩。高雄港於2000年為全球第4大貨櫃港，之後貨櫃裝卸量排名呈下跌趨勢，至2017年及2018年排名第15名，2018年成長率為1.7%；反觀2000年排名落後於高雄港之鄰近港口，如上海、寧波-舟山、深圳、廣州、青島、天津、廈門等港口，貨櫃量大幅成長，2018年不僅貨櫃量高於高雄港，且成長率亦優於高雄港，依序為4.4%、7.1%、2.1%、7.6%、5.8%、6.2%及3.1%(詳附表3.1.5)，中國大陸貨櫃港口之崛起，使東亞地區商港之競爭加劇。
附表3.1.5：2018年全球前20大貨櫃港裝卸量統計
單位：百萬TEU(TEU：20呎標準貨櫃)；%
排 名
港 別
國 別/地 區
貨櫃裝卸量
成長率
2018年
2017年
2018年
2017年
1
1
上海
中國大陸
42.0
40.2
4.4
2
2
新加坡
新 加 坡
36.6
33.7
8.7
3
4
寧波-舟山
中國大陸
26.4
24.5
7.1
4
3
深圳
中國大陸
25.7
25.2
2.1
5
7
廣州
中國大陸
21.9
20.4
7.6
6
6
釜山
南 韓
21.7
20.5
5.7
7
5
香港
中國大陸
19.6
20.8
-5.7
8
8
青島
中國大陸
19.3
18.3
5.8
9
10
天津
中國大陸
16.0
15.0
6.2
10
9
杜拜
阿拉伯聯合大公國
15.0
15.4
-2.7
11
11
鹿特丹
荷 蘭
14.5
13.7
5.7
12
12
巴生港
馬來西亞
12.3
12.0
2.8
13
13
安特威普
比 利 時
11.1
10.5
6.2
14
14
廈門
中國大陸
10.7
10.4
3.1
15
15
高雄
中華民國
10.5
10.3
1.7
16
16
大連
中國大陸
9.8
9.7
0.6
17
17
洛杉磯
美 國
9.5
9.3
1.2
18
19
丹絨柏樂巴斯
馬來西亞
9.0
8.3
8.5
19
18
漢堡
德 國
8.7
8.9
-1.0
20
21
長堤
美 國
8.1
7.5
7.2
資料來源：Containerisation International。
※註：1.資料來源，交通部。
(五)港務公司採取之主要因應措施
面對全球經濟動能偏弱、國際海運聯盟重組及其他港口競爭等挑戰，港務公司主要因應措施集中但不限於高雄港，包括：
1.辦理新闢航線、轉口增量、船舶卸轉等年度獎勵項目並持續滾動檢討，例如新闢美西航線及續辦東南亞往返北美航線加碼獎勵，提供誘因降低鄰近港口競爭轉口貨源威脅。
2.加速辦理七櫃興建及貨櫃碼頭續租作業，穩固聯盟航商在高雄中轉基地，提升高雄港轉口櫃量。
3.掌握航商租用高雄港碼頭特性，研提客製穩固貨量方案，鼓勵航商永續經營。
4.續辦「因應全球航運景氣衰退航運業獎勵振興暨促進產業升級措施方案」振興措施。倘因COVID-19疫情致後續臺灣港群貨運吞吐量逐漸產生衝擊，將配合交通部修訂之「對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法」擬定細部作業方案實施。
綜上，2020年受美中貿易戰及COVID-19疫情等不確定因素影響，全球經濟成長率下修，影響全球貨櫃貿易量之增長；國際海運聯盟重組後調整航線，影響航商於國際商港之業務布局，高雄港為我國洲際貨櫃樞紐港，貨櫃轉口比率近半，首當其衝；加上鄰近中國大陸貨櫃港口崛起，競爭加劇，致高雄港貨櫃量成長力道趨緩。港務公司業針對航商等業者實施相關獎勵振興措施，並加速辦理七櫃興建及貨櫃碼頭續租作業，允宜確實掌握國際海運發展情勢，持續檢討調整港口相關硬體及軟體配套措施，以提升港口競爭力。