(一)美國聯邦政府預算制度權力發展演進

美國為典型總統制國家，由總統領導行政機關，與立法及司法機關互相制衡，其中國會由參議院及眾議院共同行使立法權。依據美國憲法規定，國會有權力徵收稅賦，用以償付國債並提供國防及社會福利所需經費；且除非依法撥款，不得自國庫內支用任何經費。

由於美國憲法賦予國會掌管錢包之權力(power of the purse)，然而無明確規範執行方式，爰自1789年建立聯邦政府以來，其預算制度權力發展歷經「立法優越」(1798-1921)、「總統優越」(1921-1974)、「國會與總統對抗」(1974-迄今)時期，其預算籌編、國會審議及改革等重大變遷情形詳如表1。

表1 美國聯邦政府預算制度權力發展之演進

階段/期間

預算籌編情形

國會審議及改革情形

立法優越(1798-1921)

美國聯邦政府成立後，歲入預算由財政部編製，歲出預算由各部門就實際政務需要編製，直接送國會審議。

參眾兩院以逐項審核方式審議各項撥款，完全支配行政部門支出。

眾議院於1802年成立籌款委員會(Ways and Means Committee)、參議院於1816年成立財政委員會(Financial Committee)，負責審議預算。

由於聯邦政府預算金額日漸擴增，財政委員會無法負荷同時審查歲入歲出預算，眾議院與參議院分別於1865年及1867年成立撥款委員會(Appropriation Committee)審議歲出，以期更精確控制撥款程序。

由於國會對聯邦政府施政與預算運用欠缺整體考量，且對預算增刪無限制，形成議員瓜分資源，國家資源浪費。為解決聯邦政府財政赤字問題，迫使國會接受預算改革，於1921年通過預算及會計法。

總統優越(1921-1974)

1.1921年預算及會計法規定聯邦政府預算由總統負責籌編，送國會審議。

2.於財政部設置預算局(Bureau of Budget)負責協助總統籌編聯邦政府預算，嗣於1939年將其改隸於總統管轄，1970年再改為預算管理局(Office of Management and Budget)，賦予更大之權力與功能。

1.國會撥款委員會將聯邦政府總預算案依政事別分為數個法案，分送各小組委員會(sub-committee)審查。

2.設置審計署(General Accounting Office)，協助聯邦政府控制支出，行使審計職權。

3.因分割審議，國會無法瞭解聯邦政府預算全貌，甚至總統大幅刪減社會安全與福利預算，將預算以截留(impoundment)方式，移作軍事用途等，國會亦無法知悉，引爆國會改革預算控制權，於1974年制定國會預算及截留控制法。

國會與總統對抗

(1974-迄今)

為確保預算過程中國會有效控制，對總統預算權實施更多限制。

1.依據1974年國會預算及截留控制法，參眾議院分別設置預算委員會(Budget committee)，負責整體預算審議工作。

2.成立國會預算局(Congressional Budget Office)，為一專業且中立之幕僚機構，提供國會預算審議過程中所需經濟及預算分析及資訊等。

資料來源：整理自「立法院預算審議之研究：2001-2008」(游憲廷)、「美國政府預算制度」(肖鵬)；本中心製表。

(二)美國預算相關法規沿革

為因應時代背景變遷，美國國會陸續制定預算相關法案以進行改革(詳表2)，謹就重要項目說明如下：

1.1921年預算及會計法：本法為美國聯邦政府最基本之預算法規，確立美國預算制度基本架構，規定聯邦政府預算由總統負責籌編，完成後向國會提出，並於聯邦政府與國會分別成立預算局(現為預算管理局)及審計署(現為政府課責署)，負責協助總統從事預算編製工作與行使審計職權。

2.1974年國會預算及截留控制法(以下簡稱國會預算法)：建立參眾兩院預算審議程序，並設置預算委員會及國會預算局，以達提升國會控制預算之目標；另將聯邦政府會計年度由七月制改為十月制，俾使國會有更寬裕之審議時間。

3.控制預算赤字相關法案：國會自1985年起陸續制定預算平衡及緊急赤字控制法、預算強制法、綜合預算協議法、平衡預算法、支出控制法、預算控制法等，以控制支出，同時要求增加強制性支出及減免收入均須採隨收隨付(Pay-As-You-Go,簡稱PAYGO)原則辦理等，積極改革預算赤字。

4.強化財務監督及績效管理相關法案：1990年財務長法要求各機關設置財務長監督財務管理、會計與預算等事宜；1993年政府績效成果法則要求各機關擬訂年度績效計畫並提出年度績效報告，強調政府施政以成果為導向；2010年政府績效成果現代化法強化行政機關未達預定績效目標時之檢討改善。

表2 美國重要預算相關法案之沿革

法案名稱

重要內容

1921年預算及會計法

(The Budget and Accounting Act)

聯邦政府預算應由總統負責籌編，完成後向國會提出，並成立預算局及審計署，分別負責協助總統從事預算編製工作及行使審計職權。

1974年國會預算及截留控制法

(Congressional Budget and Impoundment Act)

建立參眾兩院預算審議程序(包含限制行政部門預算遞延及撤銷等程序)，將聯邦政府會計年度由七月制改為十月制，並成立預算委員會及國會預算局，其中預算委員會負責有關整體預算之審議工作，對於總統所提預算案，依據未來經濟、社會狀況予以通盤審議，並確定各項重要預算指標，如預算總額、新增預算授權、預算赤字、政事分配趨勢等，作為撥款委員會進行審議個別預算法案之參據；國會預算局則適時提供國會做經濟與預算決定所需之客觀分析及資訊。

1985年預算平衡及緊急赤字控制法

(Balance Budget and Emergency Deficit Control Act,簡稱BBEDCA又稱Gramm-Rudman-Hollings Act,簡稱GRH)

設定5年赤字降低計畫以達成1991年預算平衡目標，若任一年度未達成其赤字降低目標時，將啟動全面性之支出裁減措施(Sequestration)，惟法案未奏效。

1990年預算強制法

(The Budget Enforcement Act)

以BBEDCA為基礎修正，訂定5年減少赤字4,960億美元之目標，並針對每年裁量性支出訂定上限，另創設隨收隨付(PAYGO)原則，即任何涉及強制性支出增加或收入減少之法案，均須另覓財源以避免增加赤字，若有違反，總統須立刻發出全面性聲明裁減支出(部分強制性支出得豁免)。

1990年財務長法

(Chief Financial Officers Act)

在各機關設置財務長監督財務管理、會計與預算，並須對其機關計畫績效訂定測量方法。

1993年綜合預算協議法

(The Omnibus Budget Reconciliation Act, 簡稱OBRA)

將1990年預算強制法之約束效力延長至1998年。

1993年政府績效成果法

(The Government Performance and Result Act,簡稱GPRA)

要求聯邦各機關至少應發展為期5年之策略規劃書，並提出年度績效報告，另賦予機關「管理彈性」(減少程序或管制法規之適用)，並採漸進模式推動。

1997年平衡預算法

(The Balanced Budget Act)

估計5年內減少預算支出2,700億元，以確保2002年預算平衡。此法案通過後，有效抑減權衡性支出及新應享權益支出(Entitlement Spending)之提出，聯邦政府預算赤字持續縮減，於1998年達成預算賸餘。

2004年支出控制法

(Spending Control Act)

同時約束國會與行政部門對支出加以控制，包括限制權衡性支出之增加、控制主要應享權益計畫並要求隨收隨付等，以抑制強制性支出之成長。

2010政府績效成果現代化法

(GPRA Modernization Act,簡稱 GPRAMA)

當行政機關未達預定績效目標時，必須與國會溝通，並與預算管理局合作檢討，作為後續年度計畫與預算案擬訂之參考。

2010年隨收隨付法

(Statutory Pay-As-You-Go Act)

為解決金融海嘯後財政赤字高漲問題，美國國會再次通過新的PAYGO法案，確保新興強制性支出均覓有相對應之財源，否則將啟動全面裁減措施，惟仍有社會安全支出、軍人退輔支出、債息、所得稅抵減項目、以及超過150項之計畫可排除適用。

2011年預算控制法

(The Budget Control Act)

為因應2011年之債限危機，美國國會通過此法增加債務限額0.9兆美元，同時訂定未來10年縮減9,170億美元裁量性支出之目標，另創設「赤字降低聯席委員會」(Joint Select Committee on Deficit Reduction)，令其研議可降低未來10年聯邦政府赤字1.5兆美元之法案，若未如期達成，債限將再提高1.2兆美元，惟歲出刪減不足1.2兆美元部分，將自動啟動全面性支出裁減措施予以補足。最終該委員會未能提出因應法案，爰自2013年至2021年，每年支出限額將透過削減機制再予以降低約1,090億美元，共計削減9,840億美元，另2,160億元由債務成本降低予以吸收。

2012年美國納稅人減免法案

(The American Taxpayer Relief Act)

小布希總統前於2001年制定之減稅法案於2012年底屆期，又配合預算控制法施行，在稅收增加及政府支出減少之雙重作用下，外界預期2013年失業率大幅提高而造成經濟衰退。為避免「財政懸崖」(Fiscal Cliff)危機，歐巴馬總統於2013年初簽署本法，延長小布希總統減稅法案之部分措施適用期限，並降低2013及2014年之支出削減額度，由每年削減1,090億美元降低至850億美元。

2013、2015、2018、2019年跨黨派預算法

(The Bipartisan Budget Act)

由參眾議院主席共同提出，多次將2011年預算控制法原訂每年裁量性支出削減額度予以降低(增加國防與非國防裁量性支出上限、海外緊急行動資金)，並為沖銷對赤字之不利影響，延長強制性支出裁減年限，並延緩或提高債限。

資料來源：整理自各參考文獻；本中心製表。