有鑑於政府資源有限，國防預算需求必須結合建軍規劃需求、兵力整建期程等因素，並配合募兵制等政府各項重大政策之推動，通盤考量公務預算與特種基金等財源調整、運用，管制單位預算與附屬單位預算執行，避免產生預算不足或賸餘，影響國防施政及建軍備戰穩定發展。惟國防部未能有效精進基金管理，致部分基金連年短絀，淨資產已為負數，財務狀況欠佳，另部分基金累存鉅額資金待有效活化運用，茲說明如下：
(一)國防部宜善用特種基金彈性預算優勢，強化中長期財務規劃，以有效支援建軍備戰工作
整體國軍資本計畫投資除「國防部本部」及「國防部所屬」外，尚包括「國軍老舊眷村改建基金」、「國軍營舍及設施改建基金」及「國軍生產及服務作業基金」(下稱生服基金)等3項特種基金，設置目的均以支援國防施政推動為首要目標，分述如下：
1.生服基金下轄生產、醫療、服務、福利及文教、軍人儲蓄、副食供應等事業部(軍民通用科技發展及軍事監所均於103年結束業務並配合裁撤)，設置目的主要為精進軍品研發、產製及維修作業效能，厚植國防自主能量，充實國軍醫療設備資源，報導軍事要聞、推展各項服務工作與福利措施，以及統籌國軍食勤供應，建構優質服役環境等；其收入主要來自國軍委託軍品研發、產製訂單，並運用於相關營運成本費用支出，除未來營運所需保留之賸餘外，報繳國庫。
2.眷改基金設置目的主要為運用老舊眷村土地及不適用營地處分得款，辦理眷村改建、眷戶優惠貸款及眷村文化保存業務，並配合土地活化政策，釋出眷村土地，提高土地使用經濟效益，同時達成照顧官兵及去化基金餘屋之目標；其收入主要來源為土地處分收入，並以支應老舊眷村改建之需。
3.營改基金設置目的主要為因應國家重大經建政策，配合都市發展及區域計畫實施，維護都市景觀，結合執行兵力精簡政策，辦理營區騰讓，將小營區歸併大營區，運用營區騰讓所獲得之資金，專款專用辦理老舊營舍整建工作，改善官兵生活品質，落實政府照顧國軍政策，另自101年度起納入軍事工程及設施整建工作；其收入主要來源為行政院專案核定之國軍管理使用不動產作價撥充數(政府撥入收入)與該等不動產處分及活化收益(財產收入)等。
由上可知，非營業特種基金係以特定財源辦理特定政務或政事，倘若基金財務惡化，除無法達成基金設置目的與任務之虞外，恐須國庫撥款挹注，造成政府財政負擔。考量非營業特種基金係國防財務資源管理之重要工具，其國軍資本計畫投資之預算規模亦日益龐大，故國防部宜妥作中長期財務規劃，並善用特種基金資金運用靈活及預算執行較具彈性等優勢，嚴密預算控管程序、完備追蹤考核機制，以協助政府達成厚植國防建設基礎之政策目標。
(二)國防部特種基金設置各有其法源及設置目的，惟部分基金未能達成自給自足目標，且各基金資金運用偏向保守，恐影響資金運用效能
國防部特種基金之設置，為國防財務資源管理重要一環，秉持「不增加政府財政負擔」理念，藉由特種基金財務管理特性，導入企業化經營思維，擴大財務投資績效，並以追求最高效益爲原則，努力達成自給自足之目標，期能減少國防預算挹注，有效活化國防財力資源，俾避免影響資源運用效能。
目前國防部特種基金之設置，大都源自國防部、管理機構及作業單位職權需求設立，且按其設置目的，其財源皆有特定之支用項目，惟部分基金發生嚴重短絀抑或自賸餘轉為短絀，未能達成自給自足目標，如112年底眷改基金累積短絀1,057.31億元，淨值為負451.27億元，恐須仰賴國庫挹注；又營改基金自111年度起短絀22.9億元，112年度再擴大短絀至193.26億元，113年度則預計短絀146.26億元，復因各基金考量財務責任，資金多存儲於國庫專戶或金融機構，運用方式偏向保守，影響資金運用效能。
(三)截至113年底止，眷改基金預計累積短絀逾千億元，且恐更趨劣化，不利財務健全，審計部於112年度曾研提審核意見要求改善
有關眷改基金財務狀況，依國軍老舊眷村改建條例第9條規定，政府於86年度編列國軍老舊眷村改建特別預算撥充606.03億元資金成立眷改基金，辦理老舊眷村改建工作；惟該基金淨值自102年度起由正轉負，預計截至113年底止，眷改基金計有資產164.56億元，負債615.29億元，基金淨值為負450.73億元，其中累積待填補短絀亦將高達1,056.76億元，財務狀況欠佳，且恐更趨劣化。另審計部於112年度查核時發現，眷改基金財務狀況欠佳主要係因土地未順利處分得款，無法如期挹注眷改基金，加以基金須舉債彌補資金缺口等因素，致眷改基金歷年營運結果，多因收入不敷支出而發生短絀；爰國防部嗣仍宜督促權責機關積極辦理餘屋處分及土地活化，增益基金收入，改善眷改基金財務狀況。
(四)生服基金缺乏資本支出計畫長遠規劃，以致其基金賸餘未能擴充自有資本，以挹注中長期計畫所需經費
依據「預算法」等相關規範，特種基金賸餘之處理，計有填補以前年度累計虧損、提存公積(擴充自有資本)及解繳公庫等方式。經統計，生服基金100至113年度可供分配「本期賸餘」200.27億元，其中以解繳國庫方式分配賸餘計達126.49億元(占63.16%)，主要係行政院考量國家財政困難，近年來多要求生服基金賸餘應予全數繳庫，非有特殊理由，不得申請留存自有資本(即提存公積)，致生服基金自有資本裕度持續下降，其基金餘額自100年447.05億元下降至113年度預計數338.84億元(詳表3-1-1)。
又105年度生服基金衡酌醫療事業因配合中長程營運方針及政府醫療長照政策，亟需加速更新醫療設備及全面升級醫療環境，陸續規劃完成松山、桃園、台中及三總內湖、北投院區等醫療大樓新建專案計畫，所需預算127.88億元，爲籌措工程建設經費，經逐年向行政院爭取醫療事業賸餘轉列公積額度，以留存自有資本，供醫療事業擴充醫療裝備及新建醫療大樓所需；惟行政院衡酌基金中長期之財務能力，多採保守穩健原則，嚴格審查管控新增投資需求與每年度賸餘之處理，致生服基金作業賸餘部分年度解繳國庫及提存公積(如105至108年度)，部分年度則提存公積(如109至111年度)，另113年度預計解繳國庫(詳如表3-1-1)。顯示生服基金對各項資本計畫投資，較缺乏長遠周詳規劃，致基金賸餘未能擴充自有資本，以挹注資本支出計畫經費所需。
(五)營改基金未審慎中長程資本支出規劃，致累存鉅額資金，恐影響基金設立目的，資源推估機制容待加強
歷年中央及地方政府預算籌編原則規定略以：「特種基金應落實計畫預算制度，依核定之計畫核實編列預算，…。非營業特種基金應設法籌妥長期穩定財源，…，符合基金設立目的及基金用途者，始得於基金編列預算。特別收入基金及資本計畫基金應審慎推估可用資金，並妥作中長程資金運用規劃，且應在基金中程可用資金範圍內，依據設立目的及用途，擬具業務計畫，並配合編列預算。」據此，營改基金應依其設置目的為發展願景，據以擬定中長期發展策略目標，妥作事前整體運用規劃，建立資源推估機制，審慎評估營舍改建計畫所需資金及期程，並核實規劃每一年度擬辦理業務計畫，確實估計擬投入預算資源及籌措方式，編成年度預算，俟完成法定預算程序後，依原定進度管控執行，提升資源有效運用。惟由表3-1-1所示，近年(100至113年度)營改基金「期末基金餘額」呈增加趨勢，由100年度之238.08億元，逐漸上升至113年度預計數1,006.31億元，增加768.23億元(增幅高達322.68%)，顯示營改基金辦理資本支出計畫，恐未審慎中長期規劃，致基金來源預算與中長程營舍改建經費需求產生差距，資源推估機制容待加強。
(六)111至114年度營改基金因部分工程同時進入施工高峰，使經費需求大增、短絀持續擴大，復依其財務收支規劃，預估116年度將產生資金缺口
國軍各項營舍整建計畫所涉經費龐鉅，為達其設置目的，營改基金應精進財務規劃能力，妥作中長程資金運用規劃，並應審慎衡酌國軍作戰需求、兵力規模及未來年度財力負擔能力，妥訂最適建案數量，以避免造成短期資金過剩閒置、長期財源短缺(資金缺口)之情形，影響資金運用效能。然查：
1.近年(106至114年度)營改基金收入來源介於68億2,797萬1千元至526億4,279萬3千元(除113、114年度為預算案數及概算數外，餘為決算數，以下同)，基金用途則介於44億1,502萬3千元至408億1,865萬4千元，且呈逐漸擴大趨勢，以上各年度收支相抵後由106年度賸餘24億1,294萬8千元增至110年度之408億4,852萬4千元，惟自111年度起由賸餘轉為短絀22億9,014萬4千元，且預計114年度短絀增至260億9,063萬2千元(詳表3-1-2)，較111年度大幅增加短絀238億48萬8千元(增幅高達10.39倍)，主要係「老舊營舍整建計畫」興安專案部分工程施工已進入高峰期，加以營建成本大幅上漲，相關工程經費需求加劇等因素所致。
2.審計部於112年度查核時發現，按營改基金112至117年度財務收支預估，111年底可用資金餘額為684.09億元，加計該期間各年度預估收入965.01億元(不含作價撥充數)，合計1,649.10億元，已不足以支應該期間工程合約款及待啟動工程款等預估支出1,680.70億元，預估至116年度將產生資金缺口25.18億元(詳表3-1-3)，該基金允宜配合資本支出建案進程，妥作中長期資金規劃，以免發生資金不足風險，進而影響相關業務執行。
表3-1-1 近年國防部主管非營業基金來源、用途及餘絀概況表
單位：新臺幣億元
項目
\
年度
生服基金
營改基金
眷改基金
本期
餘絀
解繳
國庫
提存公積
期末基金餘額
本期
餘絀
期末基金餘 額
本期
餘絀
期末基金餘額
待填補
短 絀
100
17.87
24.18
-
447.05
-21.03
238.08
-74.39
606.03
435.24
101
15.89
21.48
-
447.09
10.61
248.69
-111.41
606.03
546.65
102
8.58
11.11
-
461.24
-2.24
246.45
-91.81
606.03
638.46
103
3.36
14.65
-
343.42
61.93
308.38
-61.41
606.03
699.87
104
8.98
8.74
-
332.84
165.06
473.44
-38.55
606.03
738.42
105
8.83
6.83
2.00
332.84
-12.81
460.63
-40.25
606.03
778.67
106
15.12
7.44
2.00
332.82
24.13
484.76
-93.42
606.03
872.10
107
27.72
7.50
5.58
338.95
175.76
660.53
-46.76
606.03
918.86
108
13.69
9.56
6.29
338.95
10.75
671.28
-3.43
606.03
922.30
109
14.51
-
25.67
338.95
167.24
838.52
-81.79
606.03
1,004.08
110
13.13
-
15.60
338.90
408.49
1,247.01
-58.25
606.03
1,062.33
111
16.21
-
14.15
338.88
-22.90
1,224.11
2.58
606.03
1,059.76
112
23.56
-
-
338.84
-193.26
1,030.85
2.45
606.03
1,057.31
113
12.82
15.00
-
338.84
-146.26
1,006.31
0.94
606.03
1,056.76
合計
200.27
126.49
71.29
-
625.47
-
-695.5
-
-
說 明：本表112年度為決算核定數、113年度為預算案數，餘為審定決算數。
資料來源：各年度中央政府總決算審核報告與生服基金、營改基金及眷改基金之預、決算書。112年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表(非營業部分)
表3-1-2 營改基金106至114年度基金來源、用途及餘絀表
單位：新臺幣百萬元
項目
\
年度
預決算別
基金來源
基金
用途
本期賸餘（短絀－）
基金
餘額
財產收入
政府撥入
收 入
其他
收入
合計
106
預算
5,834
2,066
17
7,918
4,829
3,088
54,987
決算
4,743
2,066
18
6,828
4,415
2,413
48,476
107
預算
2,270
9,341
14
11,625
6,598
5,027
51,372
決算
13,192
9,341
26
22,559
4,963
17,596
66,053
108
預算
2,657
2,988
14
5,658
7,160
-1,502
49,123
決算
5,015
2,979
27
8,021
6,946
1,075
67,128
109
預算
11,913
5,232
14
17,159
9,222
7,937
68,994
決算
20,799
5,232
8
26,040
9,315
16,724
83,853
110
預算
52,974
3,463
22
56,459
13,292
43,167
114,881
決算
49,163
3,463
17
52,643
11,794
40,849
124,701
111
預算
13,821
4,137
19
17,978
18,807
-830
122,982
決算
12,134
4,137
26
16,297
18,587
-2,290
122,411
112
預算
18,302
3,402
15
21,718
23,354
-1,635
117,038
決算
11,471
3,402
123
14,996
34,322
-19,326
103,085
113
預算
14,229
3,774
19
18,023
32,649
-14,626
100,631
1-3
實際
1,589
-
13
1,602
6,473
-4,870
98,215
114
預算
12,951
1,721
56
14,728
40,819
-26,091
58,428
說 明：本表113年度「實際」為截至3月底實際數，114年度為概算數。
資料來源：營改基金提供。
表3-1-3 112至117年度國軍營舍及設施改建基金財務收支預估表
單位：新臺幣億元
年度
項目
112
113
114
115
116
117
期初可用資金（A）
684.09
579.61
290.70
122.63
43.24
-25.18
財務收入（B）
184.69
142.58
311.01
180.50
86.59
59.64
本期可用資金（C=A+B）
868.78
722.19
601.71
303.13
129.83
34.46
財務支出（D）
289.17
431.49
479.08
259.89
155.01
66.06
期末可用資金餘額（E=C-D）
579.61
290.70
122.63
43.24
-25.18
-31.60
說 明：本表「期初可用資金」係指期初資金餘額。本表除112年度「期初可用資金」為111年度「期末可用資金」之決算審定數外，其餘均為預估數。
資料來源：審計部，111年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告_非營業部分，112年7月。
（分機：8665鍾俊華）