依據WHO之定義，安寧療護是指針對治癒性治療無反應之末期病人提供積極性及全人化照顧，以維護病人與家屬最佳生命品質。為尊重末期病人之醫療意願及保障其權益，衛生福利部自85年起推動安寧療護，並於89年立法通過安寧緩和醫療條例，使臺灣成為亞洲第一個立法保障末期病人權益之國家，復於105年完成病人自主權利法立法程序，據此安寧療護適用範圍不再限於末期病患，民眾可透過預立醫療決定，未來面臨該法第14條規定之5大款臨床狀態時，可選擇安寧緩和醫療介入照顧。茲將國內安寧療護發展與現況概述如下：
(一)我國安寧療護發展與實施現況
自71年起癌症即躍居國人十大死因首位，為普及癌症病人接受安寧緩和醫療，提升生活品質，全民健保於85年試辦安寧居家照護計畫時，即以癌症末期病人為服務對象，且我國人口快速高齡化，預估安寧療護需求快速增加中，至89年起將安寧住院與安寧居家納入健保常態性給付範圍，並於98年擴大服務對象至非癌症之八大類末期病人，俟108年1月6日病人自主權利法施行後，安寧療護適用對象可擴大至5大款臨床狀態。
目前安寧療護服務模式包含醫院安寧及在宅安寧兩類(詳附表3-7-1)，由醫療團隊人員依病人需求，提供自入院、出院至返家相互扣連且完整之整合性照護體系。截至107年底，全國安寧病床共計829床，如按醫療區域統計，臺北區域283床、北部區域88床、中部區域146床、南部區域151床、高屏區域115床及東區區域46床(詳附表3-7-2)；而安寧居家服務與安寧共照資源，依臺灣安寧緩和醫學學會統計，108年上半年共有170家醫院與居家護理所提供112項安寧居家及154項安寧共照之服務(詳附表3-7-3)。
附表3-7-1：安寧療護服務模式類別一覽表
醫院安寧模式
安寧住院
安寧共照
入住專設安寧療護之住院病房
(89年開始試辦)
未住進安寧療護專設病房，可於原病房或急診診療時，接受原醫療團隊與安寧療護團隊之共同照護(100年實施)
在宅安寧模式
安寧居家甲類
安寧居家乙類(又稱社區安寧)
由專科醫師、護理師、社工師組成安寧居家療護團隊，進行定期訪視、一般診療與處置(85年起實施)
鄰近地方基層院所之醫師及護理人員提供安寧療護服務(103年1月實施)
服務對象：已簽署安寧緩和意願書或同意書之10大生命末期疾患病人
照護地點：病人家裡、護理之家、安養機構
醫護人員受訓時數:
1.基礎教育訓練80小時(含40小時病房見習)
2.每年繼續教育20小時
醫護人員受訓時數:
1.基礎教育訓練13小時、臨床見習8小時(至少於安寧病房見習2小時)
2.醫師及護理人員每訪視一位居家病人可抵免見習時數二小時。
3.每年繼續教育4小時。
醫療團隊訪視費(醫師、護理師、社工師)1,035-2,750/每人每次
以安寧居家訪視費70%計算(臨終病人訪視給付相同)
※註：1.整理自臺灣醫療改革基金會網站(https://www.thrf.org.tw/archive/1721)、立法院議案關係文書衛生福利部105年度「醫政業務─健全醫療衛生體系」預算凍結案報告及家庭醫學與基層醫療期刊(第31卷第九期安寧居家服務簡介)。
附表3-7-2：107年底各縣市安寧病房床數統計表 單位:人；床；%
醫療區域
年底人口數
院所病床數
安寧病床
平均每萬人口安寧病床數
床數
占比
合計
23,588,932
167,521
829
100.00
0.35
臺北
7,641,994
51,361
283
34.14
0.37
北部
3,772,380
23,920
88
10.62
0.23
中部
4,578,749
33,408
146
17.61
0.32
南部
3,345,543
24,443
151
18.21
0.45
高屏
3,703,379
28,515
115
13.87
0.31
東區
546,887
5,874
46
5.55
0.84
※註：1.整理自衛福部統計處統計專區之公務統計報表。
(https://dep.mohw.gov.tw/DOS/cp-1735-3244-113.html)
附表3-7-3：各醫療區域安寧居家及安寧共照服務一覽表
單位:家；項；床
醫療區域
醫院數
服務數(2)
安寧病房數
安寧居家數
安寧共照數
合計
170
341
75
112
154
臺北
39
89
25
30
34
北區
33
50
6
14
30
中區
31
62
14
22
26
南區
26
56
12
20
24
高屏
31
58
11
18
29
東部
11
26
7
8
11
※註：1.整理自108年6月出版之臺灣安寧緩和醫學學會20周年紀念專刊。
2.同一家醫院提供住院、居家或共照時，各計算1個服務數。
近5年度安寧療護服務醫療費用共計72.16億點，其中安寧住院56.88億點最高(詳附表3-7-4)，為提升民眾對安寧緩和醫療之認知，菸害防制與衛生保健基金於第1期國家癌症防治計畫(94至98年度)投入1.43億元，推廣宣導安寧緩和醫療及提升其服務品質，續於第2期至第4期進行癌症醫療品質提升工作，皆將安寧療護列為推動項目；此外醫療發展基金於105至108年度辦理預立醫療照護諮商推廣及安寧緩和醫療社區照護等業務，投入經費合計3,151萬8千元，建立整合性社區居家安寧緩和照護服務與多元專業團隊，以提升照護人員、民眾及家屬對於安寧緩和照護之認知。
附表3-7-4：近5年度安寧共照及安寧居家醫療費用統計表
單位:億點
年度
104
105
106
107
108
合計
合計
11.74
13.01
14.51
16.02
16.88
72.16
住院安寧
9.68
10.60
11.54
12.40
12.66
56.88
安寧共照
0.93
0.99
1.22
1.32
1.47
5.93
安寧居家
1.13
1.42
1.75
2.3
2.75
9.35
※註：1.資料來源：中央健康保險署提供(依全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準規定計算)。
(二)安寧療護普及率及服務運用情形仍有提升空間，另健保安寧療護收案條件之合宜性允宜審慎研議
依據全民健保醫療資源耗用分析資料顯示，臨終病人死亡前3個月醫療利用情形，以「急性病床、加護病床與呼吸治療處置」為主，顯示病患於死亡前接受較多侵襲性治療，亦即醫療支出花費較高，生命末期有使用安寧療護之患者，其醫療利用較少，可以使死亡前1個月總醫療費用下降，安寧療護確實有達到節省成本支出成效，據此政府機關應積極推動安寧療護發展，並加強醫學教育及民眾教育。近年來國內安寧療護服務運用情形如下:
1.8大非癌症病人仍未普及利用安寧療護服務：衛福部公布106年國人不幸死亡人數為16萬823人，其中癌症死亡人數4萬8,037人，而死亡前曾利用安寧療護服務者有2萬9,278人，占癌症死亡人數60.9%，與89年7%相較，顯有大幅提升；惟同年8大非癌症慢性病患死亡人數2萬405人，利用安寧療護服務者2,901人，僅占14.2%(詳附表3-7-5)，顯示非癌末期患者之安寧利用率偏低，其臨終前未能有適當安寧緩和醫療資源介入。
附表3-7-5：病患死亡前1年接受安寧療護之比率 單位:%
項目
101年
102年
103年
104年
105年
106年
癌症
39.8
44.6
49.0
55.6
58.7
60.9
8大非癌症慢性病
3.0
4.3
6.4
9.0
12.0
14.2
※註：1.整理自中央健保署108年全民健康保險各部門總額評核會報告投影片。
2.比率計算式=病人死亡前1年內有申報安寧費用人數/死亡人數，以106年為例，癌症：申報安寧費用人數2萬9,278人/癌症死亡人數4萬8,037人=60.9%；8大非癌症慢性：申報安寧費用人數2,901人/8大非癌症慢性病死亡人數2萬405人=14.2%。
2.近10年來全國安寧病床占床率雖顯著成長，惟部分縣市呈現下降趨勢：107年全國安寧病床占床率65.18%，較106年增加4.24個百分點(詳3-7-6)，與97年之54%相較，增加11.18個百分點，係各類特殊病床近10年來成長最高者；另107年低於全國占床率之縣市計有9縣市，其中臺中市、宜蘭縣、苗栗縣、彰化縣、嘉義縣、台東縣及基隆市兩年安寧病床占床率皆低於全國平均值，而有6個縣市近3年度安寧病床占床率與103年相較，呈現下降趨勢(詳附表3-7-7)。
附表3-7-6：106至107年各縣市安寧病床占床率統計表 單位:%
縣市別
106年
107年
增減
縣市別
106年
107年
增減
新北市
57.33
67.20
9.87
雲林縣
69.42
66.82
-2.60
臺北市
61.63
68.34
6.71
嘉義縣
55.96
51.62
-4.34
桃園市
67.25
69.90
2.65
屏東縣
67.27
78.21
10.94
臺中市
52.52
58.84
6.32
臺東縣
30.47
51.94
21.47
臺南市
76.29
76.77
0.48
花蓮縣
64.38
53.01
-11.37
高雄市
75.71
74.64
-1.07
澎湖縣
-
-
-
宜蘭縣
50.42
54.54
4.12
基隆市
33.70
30.21
-3.49
新竹縣
75.94
77.47
1.53
新竹市
61.28
72.65
11.37
苗栗縣
45.00
39.50
-5.50
嘉義市
75.04
77.11
2.07
彰化縣
47.61
48.75
1.14
金門縣
-
2.19
2.19
南投縣
38.54
66.88
28.34
連江縣
-
-
-
全國平均值
60.94
65.18
4.24
※註：1.整理自衛福部108年醫事機構現況及服務量統計分析。
附表3-7-7：安寧病床占床率呈現下降趨勢之縣市一覽表 單位:%
縣市別
103年
104年
105年
106年
107年
高雄市
82.1
85.5
73.7
75.7
74.6
苗栗縣
44.2
35.0
42.4
45.0
39.5
彰化縣
67.4
67.9
59.3
47.6
48.8
臺東縣
57.0
53.1
43.8
30.5
51.9
基隆市
38.9
34.2
25.1
33.7
30.2
新竹市
85.4
85.0
77.0
61.3
72.7
※註：1.整理自行政院性別平等會網站(https://www.gender.ey.gov.tw/gecdb/Stat_Statistics)。
3.安寧病床未能有效運用，另全民健保安寧療護收案條件之合宜性允宜審慎研議:為促使醫院重視安寧緩和醫療，衛福部於101年4月9日發布修正醫療機構設置標準，增訂安寧病房設置標準，以供醫院設置安寧病床之依據；然依財團法人醫療改革基金會於106年底公布各縣市善終資源盤點調查資料，安寧資源運用常發生問題之一即為安寧病床占床率不高，病家卻一床難求；復於108年1月對於國內安寧資源建置提出意見略以，安寧病床對於醫院而言屬非營利性，雖將安寧療護列入醫院評鑑項目中，仍會遇到安寧病床「只設不開」或「只開不收」之問題，不利安寧資源有效運用。
另病人自主權利法雖已施行，惟全民健保對於安寧療護收案適用之對象仍以末期病人為限，以致雖符合該法第14條第1項第2至5款臨床條件之疾病族群，卻無法接受安寧療護，形成有意願者獲得服務之障礙，侵害病人善終權益，故監察院認為核有違失。是以，有關病人自主權利法第14條各款臨床條件是否納入健保給付範圍，涉及臨床專業認定及判斷，允宜持續蒐整醫學專家及團體意見，就整體醫療照護及健保資源運用情形，審慎研議安寧療護收案條件之合宜性。
(三)接受安寧居家療護服務人數占安寧療護總人數低於2成，且乙類安寧居家療護人員教育訓練時間縮短及未執行業務比率偏高，有影響服務品質之虞
依中央健保署統計107年度接受安寧療護服務人數6萬9,008人，與101年度2萬8,614人相較，成長逾2倍，顯示接受安寧療護人數逐年成長；經內政部統計，109年6月底，我國65歲以上老年人口達到369萬人，占總人口之15.67%，高齡人口健康與照護需求與日俱增，鑒於醫療機構供給面日趨飽和，運用安寧居家緩和醫療能有效減少急診及加護病房使用情形，故許多國家亦將其視為正式醫療照護系統之一環。國內安寧居家療護已於85年納入健保試辦計畫，使用者雖逐年有成長，惟迄107年安寧居家療護服務人數占安寧療護服務總人數之比率僅約17.38%，仍略低於101年之17.42%(詳附表3-7-8)。
附表3-7-8：安寧療護服務人數統計表 單位:人；%
年
安寧住院
安寧共照
安寧居家
合計
人數
%
人數
%
人數
%
101
13,476
47.10
10,154
35.49
4,984
17.42
28,614
102
18,589
54.02
10,330
30.02
5,492
15.96
34,411
103
23,553
58.34
10,756
26.64
6,063
15.02
40,372
104
30,748
61.76
11,381
22.86
7,661
15.39
49,790
105
35,823
62.40
12,844
22.37
8,739
15.22
57,406
106
39,769
61.62
14,082
21.82
10,686
16.56
64,537
107
42,458
61.53
14,556
21.09
11,994
17.38
69,008
※註：1.整理自中央健保署108年全民健康保險各部門總額評核會報告投影片。
為擴大安寧療護涵蓋範圍，衛福部於103年1月1日開始實施乙類安寧居家服務，原本參與安寧服務之醫護人員必須完成80小時教育訓練（40小時安寧課程、40小時安寧病房見習），每年繼續教育20小時，而103 年 1月起實施乙類安寧居家療護，將基層醫療院所醫師、護理師教育訓練時間縮短為21小時，每年繼續教育4小時；然部分專業醫師與安寧照護團體咸認為安寧療護為高度專業，又末期病人身、心、靈問題複雜且多元，照護困難度高，而訓練時數縮短為21小時，臨床照護人員難以具備應有之專業知識，恐有影響照護品質疑慮；且截至107年底，依衛福部統計取得乙類安寧居家療護醫事人員資格，但未實際執行業務之醫師及護理師分別為52.2%及71.4%，前揭醫護人力訓而不練無從累積臨床照護經驗，又後續缺乏持續在職訓練和教育機制，皆不利我國社區安寧療護品質之發展，業經監察院於108年11月19日以108內正0035提案糾正。
(四)醫院評鑑作業未能確實反映安寧療護品質真貌，不利安寧照護品質之提升
經濟學人智庫公布「2015死亡質量指數調查（Quality of Death Index）」數據，臺灣臨終關懷照護品質排名世界第6名，較前次第14名顯著進步，同時也是亞洲之冠，顯示我國安寧緩和醫療照護水準已大幅改進。國內安寧療護品質評估原委由醫學會辦理，評估目標為安寧緩和療護團隊人員之服務品質，作為機構認證標準之列，嗣97年安寧機構品質查核整併入醫院評鑑項目中，現行委託財團法人醫院評鑑暨醫療品質策進會（簡稱醫策會）辦理新制醫院評鑑，分別訂定醫學中心及區域醫院、地區醫院適用之安寧療護評鑑基準及評量項目，迄107年起將早期安寧照護項目納入癌症品質評鑑指標，促使醫院重視安寧緩和醫療團隊之整體癌症治療功能。
然監察院108年11月公布衛生福利部及中央健康保險署糾正案文略以，有關醫學中心安寧療護評鑑項目，係針對有無提供生命末期醫療抉擇資訊、硬體設備、教育訓練及人力配置設定等基本結構面規範，而區域醫院、地區醫院適用項目僅針對有無提供生命末期醫療抉擇資訊、有無提供安寧服務及病人臨終前、後之處理流程；徒使醫院大費周章準備相關文書，即使評鑑結果符合法令規定，皆無法有效評鑑服務過程之品質，勢將難以正確評價安寧療護品質真貌，無助於醫院持續提升安寧療護服務品質。
綜上，面對高齡化社會，近年來政府及民眾愈來愈重視末期照護議題，安寧緩和療護重視生命品質，強調不提供過度無效的醫療，亦可減少醫療資源浪費，現行除國內安寧療護普及率及服務資源之運用容有提升空間，以及安寧居家療護服務之發展亟待加強外，安寧緩和醫療品質評核亦亟待精進，俾確保安寧療護臨床服務品質。