國際學生能力評量計畫(the Programme for International Student Assessment,下稱PISA)是OECD（Organisation for Economic Cooperation and Development）所主辦之跨國調查研究，每3年調查一次，主要目的係評量15歲學生參與社會所需之關鍵知能。以國際比較方式，提供國家整體教育成效評量資訊，作為各國調整教育政策之参考。主要特色為採取素養而非成就取向，PISA參酌世界各國課程之內容，以貼近真實之情境，評量學生在檢視、解釋、和解決問題時，應用知識與技能，進行有效分析、推理、與溝通之能力。評量領域包括數學、科學及閱讀。2018年主測領域為閱讀，數學和科學素養為輔。
(一)臺灣閱讀與科學素養之趨勢無顯著改變、數學素養則呈退步趨勢
臺灣於2006第1次參與PISA，由參與之後歷年各次評量領域及各領域素養表現(詳表3-1)觀之，除2009年之閱讀素養495分低於OECD平均499分外，其餘各年不論閱讀、數學或科學素養分數皆高於OECD平均。依PISA 2018臺灣學生之表現報告(下稱臺灣PISA 2018結果報告)指出，臺灣閱讀素養每周期(3年)之平均改變量為1.5分，但未逹統計顯著，顯示臺灣自PISA 2006至PISA 2018之閱讀表現趨勢尚無顯著改變(詳該報告第72頁)。數學素養每周期(3年)之平均改變量為-3.8分，且逹統計顯著， 2018數學表現為歷次最低點(531分)，且與歷次之平均表現皆達顯著差異(詳該報告第141頁)。科學素養每周期(3年)之平均改變量為-2.2分，為退步但不顯著(詳該報告第170頁)。故自PISA 2006至PISA 2018臺灣閱讀與科學素養之趨勢無顯著改變、數學素養則呈退步趨勢。
表3-1 臺灣與OECD平均在 PISA 歷次各領域素養表現之平均數統計表 單位：分
年度
主測
領域
輔測
領域
閱讀素養
數學素養
科學素養
臺灣
OECD平均
臺灣
OECD平均
臺灣
OECD平均
2006
科學
閱讀、數學
496
495
549
490
532
494
2009
閱讀
數學、科學
495
499
543
492
520
498
2012
數學
科學、閱讀
523
501
560
490
523
498
2015
科學
閱讀、數學
497
497
542
487
532
491
2018
閱讀
數學、科學
503
493
531
489
516
489
每週期(3年)之平均改變量
1.5
-0.5
-3.8
-0.6
-2.2
-1.9
說 明：依臺灣PISA 2018結果報告，每3年之平均改變量為其運算後取概數之結果，統計達顯者以粗體表示。
資料來源：彙整自PISA 2018臺灣學生的表現(2021，主編洪碧霞)表2.16、表3.8及表4.9。
(二)閱讀之城鄉差距雖較2009年改善，然學校間之表現差異及學生間之表現差異皆高於OECD平均值
1.2018年主測領域為閱讀素養，與前次主測領域為閱讀之2009年相較發現，不同都市化等級之2018年閱讀平均數皆較2009年提高，且城鄉差距縮減
PISA 以學校為抽樣之單位，臺灣PISA 2018結果報告依據中央研究院「臺灣鄉鎮市區類型之研究」，將受測學校所在區域分類為「都會與工商區」、「新興與傳統產業區」及「低度發展與偏遠區」。各區域在PISA 2018 之閱讀平均數都較PISA 2009 有所提高，其中都會與工商區提高9 分，新興與傳統產業區提高4 分，低度發展與偏遠區提高14 分。另城鄉差距縮減，城鄉差異從2009年54 分降為2018年之49 分，城鄉所造成之效果量亦從2009 年之0.056 縮小為2018 年之0.039(詳表3-2)，顯示臺灣學生閱讀表現之城鄉差距在近十年來已縮減。另值得關注為各區之標準差亦隨之上升，都會與工商區由2009之87增為2018之102、新興與傳統產業區與低度發展與偏遠區之標準差亦均有增加情況，顯示各區內之個別差異幅度增大。
表3-2 臺灣不同都市化等級學生之PISA 2018 與PISA 2009 閱讀素養平均數與標準差對照表 單位：分
年度/
城鄉分類
都會與工商區
新興與傳統產業區
低度發展與偏遠區
城鄉差距
城鄉效果量
平均數
標準差
平均數
標準差
平均數
標準差
2018
524
102
495
99
475
96
49
0.039
2009
515
87
491
80
461
83
54
0.056
說 明：表內城鄉分類係參照中央研究院人文社會科學研究中心調查研究專題中心（2014）之定義。
資料來源：彙整自PISA 2018臺灣學生的表現(2021，主編洪碧霞)表8.11。
2.2018年閱讀素養之校際變異高於OECD平均
學校間較高之社會和經濟能力分級或分層可能會影響學生可獲得之學習機會，從而影響教育成果（Reardon & Owens, 2014），學校之社會經濟結構通常決定某些重要學習「資源」之可用性，如教師之素質和數量，社經弱勢學生更容易就讀於表現不佳之學校，因而影響其表現。除非國家能夠針對表現不佳之學校給予足夠資源以彌補其不足之處，否則學校間之學業差距可能會擴大。
一般而言，校際變異愈低之教育系統通常教育均等程度愈高，臺灣PISA 2018 閱讀表現之校際變異比率占31.1%，高於OECD 平均之28.6%，臺灣教育均等程度仍有改善空間。
3.閱讀素養之標準差有逐漸擴大之趨勢，且閱讀素養未達基礎水準比率增加
由臺灣與OECD平均歷次PISA閱讀素養標準差之趨勢圖 (詳圖3-1) 觀之，臺灣學生在PISA閱讀素養之標準差逐次擴大，由2006年之84逐次增為2018年之102，前4次標準差皆小於OECD平均，至2018年首次超過OECD平均。
參照PISA 2009 之報告，水準2 被視為閱讀素養之基礎水準，達此水準學生，始能使用閱讀技能獲得知識（閱讀以學）並解決問題（閱讀以解）。反觀未達水準2 之學生，他們通常會難以面對不熟悉或中等長度與複雜度之內容，需要線索或教學提示，始能投入文本。在2015 年第70 屆聯合國大會之17個永續發展目標（Sustainable Development Goals）中，亦定義水準2 為所有兒童在完成中等教育時應達成的「最低精熟程度」。然由PISA 2009與2018年臺灣不同水準閱讀素養之學生人數比率觀之（詳表3-3），臺灣在PISA 2018年閱讀素養達水準5 以上之比率為10.9%，與同為閱讀主測之PISA 2009年相較，呈翻倍成長（由5.2% 增為 10.9%），較OECD 平均之8.7% 略高，顯示這十年來臺灣學生閱讀素養頂尖表現者之比率大幅增加；反觀量尺之另一端，閱讀素養未達水準2之比率由2009年之15.6%，增為2018年之17.8%；換言之，臺灣15 歲學生中，幾乎每5 位就有1 位學生之閱讀素養未達基礎水準。是以，臺灣PISA 2018年之閱讀表現，無論是頂尖表現或落後表現之人數比率均增加，此現象或可概略說明前揭臺灣學生閱讀表現標準差擴大之發現。
圖3-1 臺灣與OECD平均之PISA歷次閱讀素養標準差之趨勢圖
資料來源：彙整自PISA 2018臺灣學生的表現(2021，主編洪碧霞)表2.2。
表3-3 PISA 2009與PISA 2018臺灣不同水準閱讀素養之學生人數比率統計表 單位：%
項次
閱讀素養水準
未達2
2
3
4
5以上
PISA 2009臺灣
15.6
24.6
33.5
21.0
5.2
PISA 2018臺灣
17.8
21.8
27.4
22.0
10.9
PISA 2018 OECD平均
22.7
23.7
26
18.9
8.7
說 明：PISA 2018年將閱讀素養分為8個級距，分別為未達1c(未達189.33)、1c(189.33-262.04)、1b(262.04-334.75)、1a(334.75-407.47)、2(407.47-480.18)、3(480.18-552.89)、4(552.89-625.61)、5(625.61-698.32)、6(超過698.32)，為利與PISA 2009年比較，將閱讀素養分為表內級距。
資料來源：彙整自PISA 2018臺灣學生的表現(2021，主編洪碧霞)表2.4。
(三)國中會考與學習扶助篩選測驗未通過之比率，均顯示偏遠地區存有學習落差
由108學年度國中會考成績「待加強」比率(詳圖3-2)觀之，偏遠地區學校國文、英語、數學科成績「待加強」比率，分別為30.97%、54.9%及50.21%，為非偏遠地區學校之2.16倍、1.92倍及1.96倍，均凸顯學習成就及學力落差之城鄉差距仍存在。
圖3-2 108學年度國中會考成績「待加強」比率圖
資料來源：審計部對國教署108年度1至8月份財務收支審核通知圖1。
另由109學年度全國及偏遠地區各國中小之學習扶助篩選測驗未通過比率觀之（詳附表3-4），偏遠地區一至八年級不論在國文、英文或數學之篩選測驗未通過比率皆高於全國，顯示偏遠地區國中小之學習成就與全國仍存有落差。
表3-4 109學年度全國及偏遠地區各國中小之學習扶助篩選測驗未通過比率一覽表 單位：%
年級別/科目
國文
英語
數學
全國
偏遠地區學校
全國
偏遠地區學校
全國
偏遠地區學校
一
13.37
24.57
-
-
14.73
25.30
二
14.21
25.75
-
-
16.10
26.15
三
11.70
23.52
10.38
21.84
17.25
28.69
四
12.13
21.68
15.30
33.47
24.95
40.85
五
10.37
15.97
11.27
19.55
22.76
30.80
六
11.75
19.58
10.49
17.68
27.50
41.25
七
9.48
16.11
13.06
25.50
23.44
40.63
八
15.99
28.95
15.77
28.75
22.35
34.76
說 明：1.學習扶助英語文篩選測驗自三年級開始施測，爰一、二年級無英語文篩選測驗成績。
2.考量每年5月為國中教育會考期間，爰九年級學生均免參加篩選測驗。
資料來源：國教署提供。
綜上，臺灣PISA 2018年城鄉差距雖較2009年略改善，但仍存在城鄉差距。而學校間之表現差異及學生間之表現差異皆高於OECD平均值；且表現落後學生之比例更較2009年增加。另國內108學年度國中會考成績「待加強」比率偏遠地區不論國文、英文及數學皆倍於非偏遠地區；而109學年度國中、小學習扶助之篩選測驗未通過比率，偏遠地區不論國文、英文及數學未通過比率皆遠高於全國比率。是以，國內外學習評量之調查結果皆顯示我國城鄉學生存在學習落差，且低成就學生大都來自低社經背景之家庭，弱勢學生恐難透過教育改變其社會階層，我國教育機會均等仍待落實。