為探究日本預算制度可能變革方向，本報告經蒐整近年度該國財務省之財政制度等審議会及參議院預算委員會調查室等相關研究報告，以及經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development，以下簡稱OECD)近期提出主要建議等，說明如次：

(一)日本國會關注財政法等相關議題

1.日本財政法：自昭和22年(民國36年)頒訂後，雖經歷幾次修正(重要修正內容簡要摘錄至附錄3)，惟據參議院調查情報擔當室研究報告指出，該等修正仍延續昭和27年(民國41年)建立之繼續經費制度，並未有重大變革，國會已針對部分條文進行討論，可區分為財政健全化、財政透明化、財政之民主程序及財政僵化(主要內容詳表2-4-1)。

表2-4-1 日本國會歷次研擬修正財政法之重點摘錄

項目

條次

內容

討論重點摘要

財政健全化

29

補正預算必要性

每次補正預算是否具急迫性，補正預算亦可能造成原預算浪費，又其審議天數較短，難以維持財政紀律。

4

建設公債之發行

公債是否應以「建設公債」(良公債，留下資產)或「赤字公債」(惡公債)區分，因部分投資可能產生對經濟社會發展無形之影響，是否應以此標準衡量公債發行之可行性仍待商榷。

5

央行禁止承銷公債

配合貨幣寬鬆政策，央行(亦即日本銀行)持有未償公債餘額增加，央行似有辦理公債之承銷及發行貨幣彌補赤字之虞。

財政透明化

13

特別會計之設置

特別會計設置浮濫，部分特別會計已完成其業務卻仍存在，其盈餘及儲備金無法有效運用。

14

總額預算原則之表達

部分預算未能依據總額預算原則表達收入及支出總額，僅已差額表達。

財政民主手續

24

預備費

預備費具體內容並未經國會審議，使用後需獲國會批准，然部分年度預備金大幅增加，恐侷限國會預算審議權。

30

暫定預算之編製

過去曾17次主要預算及暫定預算均未成立之預算空白時間，另即使編製暫定預算，僅包括管理國家事務必要之費用，均不利民生經濟發展。

財政僵化

15

國庫債務負擔行為

國庫債務負擔行為自3年延長至5年(國防採購依特別法則為10年)，恐使後續年度財務僵化。

資料來源：整理自「70年を迎えた『財政法』制定過程と国会での議論」內容。

2.會計年度獨立原則：近年日本政府大量辦理補正預算(類似我國特別及追加預算制度)，且多數補正預算成立期間於年度第4季度，然因會計單獨年度原則(憲法第86條、財政法第12條及第42條)，影響預算執行靈活度，造成預算執行率下降及准許轉入經費占預算比率上升，雖透由准許轉入經費制度可增加預算執行彈性，惟該等經費仍需財務大臣批准後始得轉入下年度運用，恐使部分機關預算分配不均(上半年度為後續可能發生之意外保留預算不執行，下半年因辦理預算轉入意願偏低而消化所有預算)，爰需於嚴格或靈活運作會計年度獨立原則間加以審視。

3.基金設立措施：COVID-19疫情爆發後，部分補助金發放程序受延遲，內閣為利該等預算能持續使用，不受會計年度單獨原則限制，依據補助金適正化法施行令規定委託基金(外部組織或地方公共團體)執行部分補助預算，肇致該等基金數持續增加，令和2年預算規模(11.5兆日圓)較平成31年(民國108年，1兆日圓)增加逾10倍，其預算規模、支出適當性及基金業務活動之透明度，引發國會關注，爰參議院預算委員會調查室提出建議：透過成立省廳首長級會議，建立基金完整報告標準，或訂定相關法規，規範基金統一運作及資訊揭露標準，以加強基金透明度及問責制度。

(二)OECD相關議題

1.預算治理原則：依據OECD於104年2月18日公布之預算治理原則(內容詳如附錄4)，提供各國作為預算管理之指導性原則，按108年公布日本預算治理實務狀況(詳表2-4-2)，OECD指出：日本主要預算報表及資料可供大眾使用，但預算分析影響並未公布，另參與式預算制度尚未完整。

表2-4-2 OECD 108年公布日本預算治理實務狀況

項次

項目

內容

1.

財政政策目標

政府之目標為2025年實現中央及地方政府基本盈餘，同時尋求穩地降低公共債務占GDP之比率。

2a.

策略調整

內閣於制定國家發展相關之中期戰略計畫及優先事項扮演重要角色，內閣及總理辦公室於促進年度預算及中期計畫與優先事項間之一致性發揮領導作用。

2b.

中期支出框架

3年中期支出框架為固定期限，期間內未做修正，並由內閣核准，且於政府內部進行監督。

3.

資本及基礎設施

政府通常根據「政府政策評估法」進行事前評估，包括成本效益分析，另如國土交通省於項目完成後之5年內進行事後評估。

4.

透明度及

可取得性

所有核心預算報告均為開放數據，並可以下載形式提供預算數據，至預算影響分析則未公布。

5a.

議會參與

立法機關擁有修改預算不受限制之權力。倘預算於財政年度開始前未被立法機關批准，其他臨時措施(暫定預算)由立法機關投票表決。

5b.

包容性、公共/

公民辯論

於預算前提案階段，在各省廳舉行公開徵求提案及提交意見，在預算提案後階段，在立法機關舉行公開聽證會及磋商，惟參與式預算並未到位。

6.

財務報告及會計

預算係根據現金制或承諾編製，中央政府涵蓋公共財政之所有主要報告。

7.

預算執行

未使用單一國庫基金，各省廳不會收到一次性之營運支出撥款，而收到詳細之營運支出。

8a.

績效預算

日本透由利用PDCA循環以提高預算效率及有效性，屬績效預算，有助於戰略政策規劃。

8b.

成本效益評估(性價比)

事後評估所涵蓋之問題範圍差異頗大，要求在評估中涵蓋一整套問題。

9.

財政風險及

長期可持續性

內閣主要負責涵蓋6至10年長期財政預測，每年修訂2次，並納入財政政策之總體方向。財政制度委員會為財務大臣財政政策問題之諮詢機構，為分析日本公共財政之長期可持續性和風險，進行「日本公共財政之長期預測」。

10.

品質保證及審計

日本會計檢察院承擔最高審計職責。

資料來源：OECD 108年4月11日Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019，Budgetary Governance in Practice: Japan。

2.獨立財政機關：OECD指出獨立財政機關(Independent Fiscal Institution，簡稱IFI)係獨立於政府及政黨，以中立之角度管理與評估金融狀況，並於必要時向政府提出建議之公共機構。依據日本參議院預算委員會調查室提出之報告說明，日本迄未設立IFI，然因長期債務之累積，其公共財政正持續惡化，且尚有其他財政政策問題(如預算稅收預測計算依據之政府經濟展望缺乏估計基準)，亟需設立獨立且中立IFI分析及評估公共財政，經國會多次討論，「應於國會設立IFI」之意見納入調查委員會報告(關西經濟聯合會則提出於行政委員會或央行下設立)，108年並提交設立經濟金融等未來估計委員會之議案(法條草案整理如附錄5)。因IFI對於中長期財政預測至關重要，恐影響政府後續財政政策，部分議員提議應每年定期進行中期評估，並建議可將實際預測工作委託給大學或私人智庫等研究機構等，另為確保IFI之獨立性及中立性，包含人事制度(如是否使用私營人力以促進多元人力資源)及預算編列(IFI成立需一定之財務負擔，以美國國會預算局每年預算約4,650萬美元)等問題均亟待關注。