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德國預算制度現況及對我國預算制度之啟示

一、鑒於中程預算收支推估有助瞭解未來財政收支發展趨勢,允宜審慎評估將其納入總預算案之可行性,俾利提升財政資訊之透明化程度 日期:111年8月 報告名稱:德國預算制度現況及對我國預算制度之啟示 目錄大綱:參、德國預算制度對我國預算制度之啟示與借鏡 資料類別:專題研究 作者:翁珮珊

德國會計年度與我國相同,採曆年制,至預算編製之權責機構,德國為聯邦財政部,我國則係由行政院主計總處(下稱主計總處)負責預算之籌編,主要係因我國主計制度在設計之初,以樹立廉能政治為目標,制度之設計擷取西方之「制衡」觀念為基本原理,其特質包含聯綜組織、連環運用與超然精神,爰我國預算的籌編工作由主計總處負責,財政部則配合有關歲入預算的規畫,預算執行階段的財務行政業務,為財政部主要職掌,有關會計、統計與決算事項,則由主計總處負責,審計由監察院審計部負責,以收監督制衡之效。

另有關預算之籌編,德國主要係以多年度預算收支估測,再配合政府之中程財政策略及政策優先順序之抉擇,以本年度預算(n-1)為第1年,推估未來4年訂定計5年財政計畫,並據以編製年度預算,且將5年財政計畫併同預算案送國會作為預算審議之參考。我國有關辦理中程計畫預算作業,業於預算法第33條規定其辦理之法源,行政院則於90年2月1日依前揭規定訂頒「中央政府中程計畫預算編製辦法」,並自籌編91年度中央政府總預算案起全面推動實施中程計畫預算制度且於91年度總預算案送本院時併附「中央政府預算收支趨勢推估」表;另為提升資源配置效率,於87年增訂預算法第34條,規定重要公共工程建設及重大施政計畫,應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告,並提供財源籌措及資金運用之說明,始得編列概算及預算案,並送立法院備查。另具有多年期預算制度性質規範者,主要尚有第5條、第39條繼續經費之規定,以及參據先進國家亦立法以授權行政機關於「預算年度」,得為未來「國庫負擔行為」之承諾,所訂定之預算法第7條及第8條未來承諾之授權規定;然前揭91年度檢送本院之「中央政府預算收支趨勢推估」表,自92年度起則未再於總預算案內附入,鑒於中程預算收支估測結果可瞭解未來財政收支發展趨勢,以作為研擬預算政策及合理分配資源之參考。茲說明如下:

(一)國際組織為提高各國施政透明程度,發布相關標準,其皆提出政府應提供預算案年度之後至少2年以上之中程收支推估

依據「國際貨幣基金組織」(International Monetary Fund,IMF)所公布之「健全財政透明度實行準則」(The Code of Good Practices on Fiscal Transparency)中有關資訊之公開取得性(Public Availability Of Information)部分,敘明政府應向公眾提供關於過去、現在、預計未來之財政活動及主要財政風險等綜合資訊,該資訊包括至少提供預算案往後2個會計年度的主要預算總量預測及敏感度分析。

復依「經濟合作暨發展組織」(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)所發佈的「OECD 預算透明化最佳實務」(OECD Best Practices for Budget Transparency),其中有關預算報告之內容部分,敘明預算須具備中程觀點,並應描述預算案年度之後至少2年以上之中程收支推估,且預算案之財政收支應與前期所做之預測大致相符,若有重大差異則應作說明。

綜上,上開2項準則係各國政府最常引用之財政透明化標準,其皆提出政府應提供預算案年度之後至少2年以上之中程收支推估資料予公眾知悉,OECD並建議財政收支若與前期所做預測存有重大差異,應提供相關說明。

(二)我國自84年度起辦理預算收支中程推估,並將其結果附入中央政府總預算案供本院審議預算之參考,惟自92年度起未納入預算收支趨勢推估資料

我國自84年度起辦理預算收支中程推估,希冀能掌握未來財政收支情勢,以作為研擬預算政策、控管政府中程概算及合理分配全國資源之參考,並將推估結果,包含未來歲入、歲出規模、預算餘絀及累計債務餘額等財政可能發展趨勢附入中央政府總預算案,俾供本院審議預算之參考。復於籌編91年度中央政府總預算案起全面推動實施中程計畫預算制度,該年度總預算案尚附入「中央政府預算收支趨勢推估表」,惟自92年度起不再於總預算案總說明中列出該表。

依據「中央政府中程計畫預算編製辦法」第9條第1項:「主計總處應依據國家發展長期展望,參考國內、外經濟發展情勢,應用全國總資源供需估測模型,逐年辦理以四個會計年度為期程之中程預算收支推估,並提出該期程內各年度之收支規模、經常支出與資本支出成長比率及收支短絀彌補方法等建議,作為訂定中程資源分配方針之依據。」,爰目前主計總處仍依規定辦理中程預算收支推估,其係以預算案(n)為第1年,往後推估3年。詢據主計總處表示,係因考量對未來收支狀況不易掌握,爰自92年度起不再於總預算案總說明中列出「中央政府預算收支趨勢推估」表。

(三)鑒於中程預算收支推估有助瞭解未來財政收支發展趨勢,允宜審慎評估將其再附入總預算案之可行性,俾利提升財政資訊之透明化程度

中程計畫預算機制的目的在於藉由事前規劃,以降低未來資源配置不確定性,而中程預算收支推估係作為中程資源分配之依據,爰其趨勢分析與估測結果之準確性,為中程計畫預算制度能否有效落實之關鍵因素。藉由中程預算收支之推估,可了解公共政策對長期收支之可能影響及未來整體財政收支發展趨勢,以作為研擬預算政策及合理分配資源之參考,爰宜審慎評估將現行中程預算收支趨勢推估資料納入總預算案中之可行性,考量該估測期間較長,或有受政治、經濟、社會及通貨膨脹等外在因素影響,而致前期估測結果與該年度預算案存有落差,可參OECD之建議,提供相關說明,俾利提升財政資訊之透明化程度。

綜上,中程計畫預算制度在先進國家已普遍推廣,而作為設定中程資源分配依據之中程預算收支推估結果至關重要,其有助了解未來整體財政收支發展趨勢,以作為研擬預算政策及合理分配資源之參考,爰IMF及OECD皆建議應將其納入預算書或公告予民眾知悉。德國已據中程預算收支推估編製5年財政計畫,並送國會作為審議之參考,惟我國自92年度起,未再於總預算案總說明中列出中程預算收支趨勢推估資料,允宜審慎評估將其納入總預算案之可行性,俾利提升財政資訊之透明化程度。