六、農業保險與天然災害現金救助制度，宜併同其他農業政策整體考量規劃，以提升政府資源使用效率，並達成穩定農民收入及農業永續發展目標
參酌2017年OECD農業政策觀測與評估報告所提農業政策建議中指出，各國需要確保農業和糧食政策應與經濟政策相結合，例如與社會安全、經濟發展及鄉村產業有關的政策；應減少對環境有害之產量給付及投入補貼，因政府預算使用係無效率，且無法以最有效方式實現預期之政策成果，將導致資源不永續利用等。是以，我國現行農業保險及農業災損現金救助等措施，宜併同與其他重要農業政策做整體考量規劃，以利達成農業永續發展目標，並避免資源無效率使用進而排擠對農民真正照顧。經查：
(一)補貼農業保險費及災損現金救助兩機制併行下，雖可降低農民天災侵襲所造成部分經濟損失，惟仍應積極輔導農民建立正確風險觀念，以免扭曲農業生產，抑或將大部分生產、市場與天災風險均轉嫁予政府
1.農糧署104年起辦理「試辦農業保險相關計畫」，截至108年3月底止陸續開發完成包括水稻等農作物保單，保險品項、投保張數、面積及政府補助保費均呈增加趨勢(詳附表3–6)。惟詢據農委會略以，考量農民保險觀念普遍不足，並習於接受現金救助，在農業保險推動初期，投保率不會太高；又農業保單開發，需被保險品項具有完整產值、災損等統計數據為基礎，並配合政策及農民需要開發保單類型，短期內尚無法開發所有品項，以全面取代現金救助，故該會目前仍採行現金救助與農業保險雙軌併存機制，以協助農民降低天災侵襲所造成經濟損失風險。
2.政府實施農業天然災害現金救助或補助農業保險之部分保費，雖有助於彌補農民部分損失及推動農業保險業務，惟仍應積極輔導農民建立正確之風險及保險觀念，並提供農民生產預測、市場價格及栽培管理等農業風險管理相關即時訊息，以利農民提升自立程度及因應氣候變遷、豪大雨等極端天氣之防災能力，同時農民宜負擔一定合理比例之保險費，以免排擠政府其他照顧農民之政策經費。且政府若干農業政策提供農作物保險費補貼、生產與商品價格支持等措施，均影響農民生產決策，例如：若天然災害救助條件或對象條件寬鬆，救助金額或補助農業保險之保險費偏高時，不僅政府需動用龐大財政支出，於某些情況下，這些生產補貼措施反而可能導致部分農民於高危險天然災害潛勢地區從事生產或種植高風險作物，亦可能使農民降低防禦天災事前準備工作意願，並有排擠政府其他照顧農民措施經費之虞。故為避免造成農民採取高風險之農業生產選擇，或增加乾旱與洪災脆弱度性，宜檢視現行農業保險制度及農業災損現金救助等政策，適度導引農民採取更多樣化生產活動俾降低生產與市場風險，避免扭曲農業生產，甚至將大部分生產、市場與天災風險轉嫁給政府，影響我國農業永續發展目標。
(二)近幾年我國稻米收穫面積及產量均增加，且「米」品項之糧食自給率已逾100%，宜全面檢視水稻合理耕作面積、年生產及需求量、糧食安全及進口替代等，並審慎研酌目前放寬稻米收購與農業保費補貼、災損現金救助等政策間是否存有扞格之處
1.糧食管理法第5條：「主管機關為策劃糧食產銷、糧食自給率及台灣糧食品牌建立與推廣，每年應訂定計畫，以穩定糧食供需，確保國家糧食安全，促進國內農民收益，並提升國產糧食競爭力。」同法第13 條復規定：「主管機關應輔導優良品質稻米之產銷，並建立稻米分級檢驗制度。」農委會近年度除試辦農業保險相關計畫、農業天然災害救助計畫外，為調整稻作產業結構及提高國產雜糧供應，自107年起推動「對地綠色環境給付計畫」，透過獎勵種植進口替代、外銷主力、重點發展等具競爭力轉（契）作作物、實施「稻作直接給付與公糧保價收購」雙軌並行制，期能達成提高農民收益、保護農地、稻米品質提升等政策效益(相關計畫近年度預決算數，詳附表3–7)。
2.詢據農委會略以，目前推動之「稻作直接給付與保價收購雙軌併行制度」係引導稻農種植高品質稻米，提升國產米競爭力，及穩定國內市場糧價，確保稻農收益，與現行富邦產物水稻區域收穫農作物保險之目的及方向不同，爰近期未規劃與水稻保險併同檢討。另考量農友自由投保意願，對於水稻生產目前並無全面強制納保之規劃；惟倘如未來水稻保險調整為具所得支持效果，或可研議整併相關輔導措施。
3.目前農委會試辦農業保險相關計畫，以108年一期水稻為例，中央補助1/2保費外，各直轄市、縣（市）政府另分別補助5%至40%，除造成同為種植水稻之農民保費負擔差異頗大外(詳附表3-5)，其中雲林縣、桃園市及嘉義市補助40%；於農業天然災損現金救助與農業保險之保費補助制度併行下，部分縣市中央及地方政府對水稻保險合計補助9成之保費，加以近年政府增加稻米收購量，倘市場糧價未如預期，農民可將稻穀幾近全數選擇繳交公糧。由於政府負擔主要保費、部分災損救助且放寬餘糧收購數量，將可能導致農民將生產及市場等風險轉由政府承擔，恐扭曲農民生產選擇而大量搶種稻米，並可能造成部分農民僅注重稻米產量而不顧品質，及產量遽增致原有糧倉空間不足、後續銷售去化壓力等問題，此與政府歷年來鼓勵轉種進口替代農作物、提升稻米品質等政策似有扞格。
4.依國土計畫法第6條有關國土計畫之規劃基本原則，其中農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。近年我國稻米收穫面積已逾27萬公頃(1、2期稻作合計)，稻米總產量亦較往年增加，目前國內稻米略供過於求，且「米」之糧食自給率已逾100%(詳附表3–8)，反觀小麥、玉米、高粱等穀類之糧食自給率均低於3%。故建議參考鄰近國家作法，如韓國宣布於2019年前平衡稻米供需政策，以降低稻田面積並鼓勵作物多元化，並鼓勵農民使用高品質種子而非高產量種子等措施，全面檢視並妥為規劃我國水稻合理耕作面積、每年產出及需求數量、糧食安全及進口替代等措施，並審慎研酌目前放寬稻米收購量與補助農業保險費、天然災損現金救助等政策間是否存有扞格之處。
附表3-6：農糧署「試辦農業保險相關計畫」預決算數及投保概況表
單位：新臺幣千元；張數/公頃
年度
預算數
預計辦理投保物種項數
決算數
實際辦理投保物種項數
實際投保張數及面積
104
-
1
-
1
89張/50.89公頃
105
15,000
2
3,468
2
175張/143.99公頃
106
8,184
4
21,966
4
4,836張/8,059.59公頃
107
10,692
7
47,997
7
11,598張/19,571公頃
108
67,727
以農金局規劃期程為準
※註：1.資料來源，整理自農委會及農金局108年5月提供資料。
附表3-7：農委會近年辦理對地綠色環境給付、糧食收購等相關計畫預決算概況表 單位：新臺幣千元
年度/項目
收購糧食
對地綠色環境給付計畫
農業天然災害救助計畫
試辦農業保險相關計畫
104年度決算數
10,934,677
8,720,589
3,310,184
-
105年度決算數
11,372,467
7,339,304
8,812,239
3,468
106年度決算數
12,811,957
7,819,569
3,823,879
21,966
107年度預算數
7,315,448
8,631,651
1,085,778
10,692
108年度預算數
8,002,348
8,711,760
1,550,730
67,727
※註：1.資料來源，整理自農委會與農金局108年5月提供資料、108年度農業特別收入基金預算書中各相關分基金之「5年來主要業務計畫分析表」。
2.表內「對地綠色環境給付計畫」為107~110年度4年計畫，該欄位104至106年度係「調整耕作制度活化農地計畫」之決算數。
3.表內「收購糧食」為「糧政業務計畫」中稻穀收購(含進口食米)金額。
4.表內「試辦農業保險相關計畫」僅為農糧署所負責部分，不包括養殖水產保險計畫、豬隻死亡保險業務計畫及家禽流行性防疫計畫等。
附表3-8：近年度我國稻米之生產及穀類糧食自給率概況表
單位：公頃；公噸
年度
收穫面積
每公頃平均產量
總產量
糧食自給率
稻穀
糙米
稻穀
糙米
穀類
穀類-米
102
270,165
5,884
4,721
1,589,564
1,275,456
25.8%
100.4%
103
271,051
6,391
5,163
1,732,210
1,399,392
29.3%
107.9%
104
251,861
6,280
5,004
1,581,732
1,260,362
26.6%
97.1%
105
273,837
5,798
4,616
1,587,776
1,264,128
26.6%
99.8%
106
274,677
6,386
5,083
1,754,049
1,396,071
29.6%
107.9%
※註：1.資料來源，整理自農委會106年「農業統計年報」，107年10月出版。
2.表內「收穫面積」、「每公頃產量」、「總產量」均為一、二期合計(平均)數；「糧食自給率」係指以熱量計算之「穀類」、「米」之自給率，其中「穀類」依農委會統計表包括：米、小麥、玉米、高粱及其他類別，近5年除「米」項目外，其他項目之自給率均未達3%。