中央政府機關總員額法僅控管部分中央政府人力員額，組織改造並未使中央政府預算員額總數減少，人事費負擔仍沉重
1.政府推動組織改造目標之一為打造精實組織，並於99年2月3日公布中央政府機關總員額法（下簡稱總員額法），自同年4月1日開始施行，以管理中央政府機關員額。該法第4條以中央政府機關實際預算員額規模為基準，保留因應整體國家發展及施政急迫需要小幅調整空間（約5.45％），而訂定中央政府機關總員額上限為17萬3千人，於員額最高上限之基本架構下，分配各機關施政所需員額。另本院三讀通過總員額法時，做成附帶決議要求該法施行5年後（即至104年），員額須精簡至16萬人。102年度總員額法範圍內之預算員額為16萬2,792人，較該法施行始日99年4月1日預算員額16萬4,587人（詳附表4-2），減少1,795人，減幅1.09％；較組織改造啟動之101年度預算員額16萬3,325人，減少533人，減幅0.3％。
附表4-2：總員額法範圍內預算員額數 單位：人
年度
99年4月1日
100年度
101年度
102年度
人數
164,587
164,489
163,325
162,792
※註：1.資料來源，行政院人事行政總處。
2.總員額法並未將中央政府所有人力納為總量管控範圍，如總統府、國家安全會議各類員額、公立學校教職員，以及該法施行後因組織改制或地方業務移撥中央，中央機關所增加員額、國營事業員額等均非適用該法之員額規範。倘以近年中央政府總預算、非營業特種基金及營業基金等之預算員額觀之，中央政府97年度預算員額總計為35萬7,755人，98年度為35萬7,291人，之後逐年上升至101年度為36萬2,820人，102年度降為36萬0,809人，減少2,011人，主要係102年度國立高級中等學校校務基金因新4都轄區內原國立高中職移撥改隸地方而減少2,230人（詳附圖4-2），尚非因行政院組織改造所致。
3.中央政府97年度人事費決算數（含總決算數、非營業基金及營業基金決算數）總計為6,597億1,322萬8千元，之後逐年成長至101年度為7,150億9,742萬8千元，較97年度增加553億8,420萬元，成長幅度達8.40％。倘不計國營事業用人費用，中央政府97年度人事費決算數總計為4,852億0,468萬5千元，之後逐年成長至101年度為5,384億4,057萬1千元，較97年度增加532億3,588萬6千元，成長幅度達10.97％，102年度預算案數為5,565億2,168萬8千元(迄102年8月6日附屬單位預算案尚未三讀通過)，仍高於往年，即組織改造並未使人事費減少（詳附圖4-3）。又102年度總預算人事費占歲出總額比率仍高達21.74％（詳附表4-3），與往年相較並無明顯下降，人事費負擔仍沉重。
附表4-3：近年中央政府人事費比重 單位：新臺幣千元；％
年度
97
98
99
100
101
102
總預算
歲出總數
1,711,717,426
1,809,667,004
1,714,937,403
1,788,411,931
1,938,637,325
1,907,567,387
人事費比重
24.00%
21.90%
22.98%
22.08%
21.70%
21.74%
總決算
歲出決算數
1,617,673,831
1,714,819,860
1,654,428,466
1,734,434,203
1,883,052,650
人事費比重
24.21%
22.77%
23.47%
22.95%
21.85%
※註：1.資料來源，行政院主計總處網站（http://www.dgbas.gov.tw），本研究彙總計算。
附圖4-2：近年中央政府預算員額彙總
附圖4-3：近年中央政府人事費預決算數（未含國營事業）
地方政府部分類別人員呈持續增加趨勢，尤以部分改制（準用）直轄市公務員人數增幅偏高，另整體人事費占歲出比重近半，恐排擠重要政事需求
1.依銓敘部統計資料，全國公共部門人力101年底為82萬2千餘人，較97年底之81萬3千餘人，增加9千餘人，增幅1.14％；倘不計軍職人員，97年底為68萬8千餘人，之後逐年下滑至101年底為68萬1千餘人，減少7,872人，達1.14％，主要係職工、駐衛警、公立學校教師、公營事業及衛生醫療機構等公務員人數減少所致，然行政機關、公立學校職員及約聘僱人員反較97年底增加1萬2,843人，尤其地方政府此三類人員呈持續增加趨勢，分別增加5,529人、1,381人及1,181人，增幅分別為4.23％、9.17％及9.27％（詳附表4-4）。細究地方編制內公務員增減情形，以新北市、臺中市、桃園縣、臺南市增加人數最多，分別為2,397人、1,478人、848人及607人，增幅達14.92％、10.69％、9.55％及5.57％（詳附表4-5），其餘直轄市及縣（市）增加人數均未逾250人，顯示改制（準用）直轄市之公務員人數增幅偏高。
2.按直轄市政府之員額總數規範於地方行政機關組織準則第22條，惟該條文僅以人口數為基準訂定直轄市編制員額總數上限（參附表4-11），未納入地方政府所有人力（排除警察、消防機關、醫院、公營事業、學校人員、約聘僱人員及公共造產性質機關人員）為控管，且以人口數之計算基準粗糙，未考量面積、自有財源比率、產業特性及各世代年齡分布等因素，其合理性實值商榷。
附表4-4：近年全國公共部門人力一覽表 單位：人
年 度
97年底
98年底
99年底
100年底
101年底
101年-97年增減
中央
1.中央公務員小計
186,820
186,874
186,381
187,114
187,670
850
0.45%
行政機關
89,052
90,541
93,060
92,518
92,821
3,769
4.23%
公立學校職員
9,635
9,630
9,602
9,538
9,687
52
0.54%
公營事業機構
70,593
69,256
66,635
68,243
68,223
-2,370
-3.36%
衛生醫療機構
17,540
17,447
17,084
16,815
16,939
-601
-3.43%
2.約聘僱人員
15,245
16,447
16,308
16,283
16,176
931
6.11%
3.職工及駐衛警
82,688
80,718
79,995
79,750
79,111
-3,577
-4.33%
4.公立學校教師
41,169
41,309
41,282
41,137
40,364
-805
-1.96%
中央合計
325,922
325,348
323,966
324,284
323,321
-2,601
-0.80%
1.地方公務員小計
151,485
153,001
153,725
156,209
156,191
4,706
3.11%
行政機關
130,563
131,795
132,291
134,553
136,092
5,529
4.23%
公立學校職員
15,067
15,449
15,753
15,956
16,448
1,381
9.17%
地
公營事業機構
2,404
2,529
2,642
2,792
914
-1,490
-61.98%
方
衛生醫療機構
3,451
3,228
3,039
2,908
2,737
-714
-20.69%
2.約聘僱人員
12,734
12,935
13,252
13,280
13,915
1,181
9.27%
3.職工及駐衛警
39,703
39,613
39,337
35,855
34,974
-4,729
-11.91%4.公立學校教師
159,148
157,698
155,558
152,927
152,719
-6,429
-4.04%
地方合計
363,070
363,247
361,872
358,271
357,799
-5,271
-1.45%
總計
688,992
688,595
685,838
682,555
681,120
-7,872
-1.14%
軍職人員
124,614
139,315
149,381
146,139
141,754
17,140
13.75%
加計軍職人員總計
813,606
827,910
835,219
828,694
822,874
9,268
1.14%
※註：1.資料來源，銓敘部網站統計年報（http://www.mocs.gov.tw），本研究彙總計算。
2.公立學校教師及軍職人員人數為參加公務人員退休撫卹基金之人數。
3.依銓敘部網站公務人力概況表自101年度載有臨時人員7萬8,768人及勞力派遣人員1萬3,836人，合計9萬2,604人，加計上表101年底公共部門人力總計91萬5,478人。
附表4-5：地方公務員人數一覽表 單位：人
年度
97年
98年
99年
100年
101年
101年-97年增減
地方總計
151,485
153,001
153,725
156,209
156,191
4,706
3.11%
新北市
16,068
17,004
17,772
18,288
18,465
2,397
14.92%
臺中市
13,820
13,939
13,849
14,741
15,298
1,478
10.69%
桃園縣
8,879
8,910
8,806
9,379
9,727
848
9.55%
臺南市
10,896
11,047
11,044
11,389
11,503
607
5.57%
高雄市
19,168
19,186
19,246
19,073
19,234
66
0.34%
臺北市
28,104
27,993
27,956
27,940
26,089
-2,015
-7.17%
小計
96,935
98,079
98,673
100,810
100,316
3,381
3.49%
其他縣市
54,550
54,922
55,052
55,399
55,875
1,325
2.43%
※註：1.資料來源，銓敘部網站統計年報（http://www.mocs.gov.tw），本研究彙總計算。
2.臺北縣於99年12月25日改制直轄市為新北市，另臺中縣及臺中市、臺南縣及臺南市、高雄縣及高雄市於同日分別合併改制直轄市為臺中市、臺南市、高雄市。為期比較基礎一致，表列99年度（含）以前數據係以合併前之二縣市加總而得。
3.其他縣市101年度較97年度增減人數均個別未達250人。
4.表列人數未含約聘僱人員、職工、駐衛警及公立學校教師。
3.新北市、臺中市、臺南市、高雄市及桃園縣等改制（準用）直轄市依地方行政機關組織準則規定總計得增置1萬2,276人。縱該等縣市改制直轄市後自治層級提高，業務職掌範圍及權限相對增加，員額亦需相應增加，然在前述員額上限以人口數之粗糙計算基準下，1萬2千餘人之員額大幅成長規模，是否與業務之增加合理相應，不無疑義。因行政院訂有前3年逐年得增加人數為3,626人之員額管理措施，各改制（準用）直轄市政府迄今並無大量擴增至前揭編制員額上限情事，然102年4月底止編制員額數仍較改制前增加3,174人，其中以桃園縣及臺中市分別增加1,393人及1,117人最多，新北市增加40人最少（詳附表4-6）。行政院針對改制（準用）直轄市所定前3年員額管制措施將於102年12月25日屆期，若未有後續管制措施，該等直轄市編制員額恐有大幅增加之虞。
4.此外，依審計部各年度地方決算審核結果年報，地方政府人事費合計數（含市縣與鄉鎮市總決算數、地方教育發展基金決算數，未含其他非營業基金及營業基金）呈逐年增加趨勢，由97年度之4,456億7,672萬元，成長至100年度之4,765億4,593萬元，成長幅度6.93％，人事費決算數占歲出決算數淨額比重介於46.17％至49.75％間（詳附表4-7），顯示地方政府人事費負擔沉重，恐排擠重要政事需求，若未來仍任由人力持續成長，恐陷於財源高度仰賴中央政府補助之困境。
附表4-6：各直轄市（含準用）人口及總員額彙總表 單位：人
直轄市別
102年3月人口數
改制前員額數
地方行政機關組織準則規定
行政院核定前3年得增加人數
102年4月底
編制員額
員額
可增
總數
增減數
上限
人數
新北市
394萬餘
11,697
13,860
2,163
307
11,737
40
臺中市
268萬餘
6,001
9,000
2,999
1,036
7,118
1,117
臺南市
188萬餘
5,603
7,200
1,597
487
5,921
318
高雄市
277萬餘
9,601
11,700
2,099
413
9,907
306
桃園縣
203萬餘
3,782
7,200
3,418
1,383
5,175
1,393
合計
36,684
48,960
12,276
3,626
39,858
3,174
臺北市
267萬餘
14,013
14,200
187
14,060
※註：1.資料來源，銓敘部提供。
2.依地方行政機關組織準則規定，警察、消防機關、醫院、公營事業及學校不適用該準則員額總數上限，爰該等機關編制員額未納入計算。
附表4-7：近年地方政府人事費比重 單位：新臺幣萬元；％
市縣別
項目
97年度
98年度
99年度
100年度
所有市縣總計
人事費
44,567,672
44,863,664
46,328,887
47,654,593
人事費占歲出淨額%
49.75
46.68
47.37
46.17
新北市(原台北縣)
人事費
5,331,682
5,374,665
5,727,849
6,011,854
人事費占歲出淨額%
44.80
43.81
44.54
41.21
臺中市
人事費
1,814,329
1,845,947
1,895,177
4,714,764
人事費占歲出淨額%
50.91
51.81
50.89
48.66
臺中縣
人事費
2,514,801
2,567,585
2,640,121
-
人事費占歲出淨額%
52.91
55.09
54.12
-
桃園縣
人事費
2,976,282
3,087,566
3,255,489
3,404,735
人事費占歲出淨額%
51.47
50.81
54.37
48.91
臺南市
人事費
1,280,924
1,303,002
1,331,924
3,426,716
人事費占歲出淨額%50.41
49.07
47.49
44.17
臺南縣
人事費
1,928,507
1,953,281
2,000,195
-
人事費占歲出淨額%
49.52
50.01
45.52
-
高雄市
人事費
3,587,144
3,591,233
3,647,812
6,264,945
人事費占歲出淨額%
52.32
45.56
50.54
49.44
高雄縣
人事費
2,135,643
2,171,816
2,313,976
-
人事費占歲出淨額%
52.96
46.84
44.33
-
臺北市
人事費
7,610,841
7,538,172
7,675,817
7,747,148
人事費占歲出淨額%
51.36
48.47
47.30
44.77
※註：1.資料來源，審計部各年度地方決算審核結果年報，本研究彙總。
2.表列人事費含市縣與鄉鎮市總決算人事費及編列附屬單位預算之地方教育發展基金人事費決算數。歲出淨額係各市縣歲出決算數加計各鄉鎮市歲出決算數扣除各鄉鎮市之補助及協助收入。
政府人事費占國內生產毛額比重高於鄰近國家，且人事費增加金額高於政府年金改革所省金額
近年我國政府人事費占國內生產毛額比重介於8.48％至8.97％間。倘不計公營事業人事費，我國政府人事費占國內生產毛額比重介於7.19％至7.55％間，高於鄰近國家如日本（介於6.27％與6.35％）、韓國（介於5.54％與6.21％）及新加坡（介於4.03％與4.19％間）（詳附表4-8），且渠等國家政府人事費占國內生產毛額比重有下降趨勢，我國則未見下降趨勢，顯示我國政府人事費負擔較鄰近國家沉重。
鑒於公務人員退休人數激增與退休年齡下降，以及人口結構快速高齡化與少子化趨勢，致使退撫基金收支結構愈趨險峻及支出壓力遽增，且退撫基金潛藏負債急遽增加已危害其永續經營之根基，故政府邇近積極推動年金改革，估算改革後每年節省公務預算約82億元。然如前述，政府公共部門人力持續增加，中央政府人事費（含總決算數、非營業基金及營業基金決算數）97年度至100年度增加476億5,935萬6千元，平均每年增加158億8,645萬2千元；地方政府人事費（含市縣與鄉鎮市總決算數、地方教育發展基金決算數，未含其他非營業基金及營業基金決算數）97年度至100年度增加308億6,921萬元（參附表4-7），平均每年增加102億8,973萬6千元，合計近年中央及地方平均每年人事費約增加261億元，遠高於上開年金改革之公務預算節省數。又中央及地方編制內人員97年度至101年度分別增加0.45％及3.11％，呈持續增加趨勢，中央及地方約聘僱人員增幅更分別高達6.11％及9.27％（參附表4-4），倘政府人力未來仍依此趨勢持續膨脹，未予精簡，縱積極推動年金改革，政府人事費增加金額遠高於年金改革所節省金額，龐鉅之人事費問題仍難以解決。
附表4-8：政府人事費占國內生產毛額比重 單位：新臺幣百萬元
項目
97年度
98年度
99年度
100年度
我國
國內生產毛額（GDP）
12,620,150
12,481,093
13,552,099
13,674,346
全國政府人事費/GDP比率
8.76%
8.97%
8.48%
8.66%
全國政府人事費（未計公營事業）/ GDP比率
7.38%
7.55%
7.19%
7.31%
日本政府人事費（未計公營事業）/ GDP比率
註3
6.35%
6.27%
註3
新加坡政府人事費（未計公營事業）/ GDP比率
4.19%
4.08%
4.03%
註3
韓國政府人事費（未計公營事業）/ GDP比率
註3
6.21%
5.54%
註3
※註：1.資料來源，行政院主計總處提供及其網站；審計部各年度地方決算審核結果年報；IMF Government Finance Statistics Yearbook 2008,2009,2010,2011，本研究彙總計算。
2.全國政府人事費包含中央政府公務機關、學校與國營事業人事費，以及地方市縣與鄉鎮市總決算人事費及編列附屬單位預算之地方教育發展基金人事費決算數，未含地方政府其他非營業基金及公營事業人事費。
3.IMF 2008 Government Finance Statistics Yearbook未載有日本及韓國政府人事費/ GDP比率。另IMF 2012 Government Finance Statistics Yearbook 迄102年8月8日止，出版時間尚未定。
公共部門人力倘未再予精簡，未來少子化及高齡化趨勢恐致其占勞動力比重攀升，不利經濟發展
1.依經建會2012年至2060年臺灣人口推計，2012年工作年齡人口（15歲至64歲）為1,730萬5千人，占人口總數74％，至2060年工作年齡人口將減少為959萬8千人，占人口總數51％（詳附圖4-4），約為2012年之55.5％，扶養比由2012年之34.7％，逐年攀升至2060人為97.1％。倘考量15歲至19歲多數仍在就學者，則20歲至64歲生產者負擔之總依賴人口比重將由2012年之48.6％，增加至2060年之111.6％（詳附表4-9）。
附圖4-4：人口年齡結構變動趨勢—中推計
※註：1.資料來源，行政院經濟建設委員會101年8月之「2012 年至2060 年臺灣人口推計」。
附表4-9：扶養比—中推計
※註：1.資料來源，行政院經濟建設委員會101年8月之「2012 年至2060 年臺灣人口推計」。
2.展望未來，我國少子化及高齡化之趨勢已無可避免，工作年齡人口數將逐年下降，推計149年工作年齡人口將降至101年之55.5％。我國97年至101年各年底公共部門人力占平均勞動力之比重介於7.26％至7.58％間，倘不計軍職人員，公共部門人力占平均勞動力之比重介於6.01％至6.35％間（詳附表4-10）。公共部門人力若未再予精簡，未來占平均勞動力之比重勢將提升，恐不利經濟發展。
附表4-10：近年公共部門人力比重一覽表 單位：千人
項 目
97年底
98年底
99年底
100年底
101年底
未計軍職人員之公共部門人力
689
689
686
683
681
軍職人員
125
139
149
146
142
加計軍職人員之公共部門人力
814
828
835
829
823
平均勞動力
10,853
10,917
11,070
11,200
11,341
公共部門人力占勞動力比重
7.50%
7.58%
7.54%
7.40%
7.26%
未計軍職之公共部門人力占勞動力比重
6.35%
6.31%
6.20%
6.09%
6.01%
※註：1.資料來源，銓敘部網站統計年報（http://www.mocs.gov.tw）、中華民國統計資訊網勞動力統計資料（http://www.stat.gov.tw），本研究彙總計算。
2.公立學校教師及軍職人員人數為參加公務人員退休撫卹基金之人數。
3.上表公共部門人力未含臨時人員及勞力派遣人員。101年底加計該二類人員後之公共部門人力為91萬5,478人（參附表4-4），其占平均勞動力比重為8.07％。
員額規範未納入政府所有人力為全盤考量，且未衡酌人口結構變化及合理人力規模而為長遠之整體規劃，恐難及時因應少子化及高齡化趨勢
按中央政府機關總員額法或地方行政機關組織準則雖對政府員額有上限規範（詳附表4-11），並另針對教師、公營事業及派遣人力訂有員額規範（詳附表4-12），然未將所有政府人力納入作全盤考量，難以控管全國政府整體人力及建立合理之人力規模。又上開規範多以一定時間點之實際員額為基準，再增加一定之員額數為員額上限，未衡酌我國人口結構變化趨勢及國家對公共部門人力規模之合理負荷而為長遠之整體規劃。倘長此以往，依我國少子化及高齡化趨勢，未來工作年齡人口將下降，進而政府資源來源減少，且公共年金及長期照護支出增加，在公共部門人力短期緊縮不易之特性下，公共部門之人力成本恐造成政府財政難以負荷，進而嚴重影響政府資源之合理配置。
附表4-11：行政機關員額管控規範一覽表
中央政府
員額上限
機關員額總數最高為17萬3千人【以中央機關實際預算員額規模為基準，保留因應整體國家發展及施政急迫需要小幅調整空間（約5.45％）】。
法令及適用範圍
1.中央政府機關總員額法
2.不包括公立學校教職員、軍職人員、總統府、國家安全會議各類員額、以及該法施行後因組織改制或地方業務移撥中央，中央機關所增加員額
地
方
政
府
員
額
上
限
直轄市政府
1.員額總數上限：
人口數125萬人-175萬人：員額總數上限6,500人
人口數175萬人-225萬人：員額總數上限7,200人
人口數225萬人-275萬人：員額總數上限9,000人
人口數275萬人-350萬人：員額總數上限1萬1,700人
人口數350萬人以上：員額總數上限1萬3,860人
2.99年6月14日修正條文施行前已設置之直轄市政府以1萬4,200人為員額總數
縣（市）政府
1.各縣（市）分配增加員額數：5,000人×各縣(市)分配比重
各縣(市)分配比重＝
〔87年12月底各縣(市)人口數÷縣(市)總人口數〕×0.6
＋〔87年12月底各縣（市）面積÷縣（市）總面積〕×0.1
＋〔各該縣（市）自主財源比率÷縣（市）自主財源比率〕×0.3
2.員額總數：88年7月1日編制員額總數＋分配增加員額數
鄉(鎮、市）公所
1.增加員額數：
未滿3萬人：最多增加3人
3萬人-6萬人：最多增加5人
6萬人-10萬人：最多增加10人
10萬人-20萬人：最多增加15人
20萬人-30萬人：最多增加20人
30萬人-50萬人：最多增加30人
50萬人以上：最多增加50人
2.員額總數：88年7月1日編制員額總數＋增加員額數
法令及適用範圍
1.地方行政機關組織準則
2.包括各地方行政機關公職人員、政務人員及訂有職稱、官等之人員。
3.不包括學校、醫院、所屬事業經營、公共造產性質機關（構）、警察、消防機關之員額及約聘雇人員。
※註：1.資料來源，本研究依中央政府機關總員額法及地方行政機關組織準則整理彙總。
附表4-12：教師、公營事業及派遣人力管控規範一覽表
人力別
中央政府
地方政府
教師
公立學校教職員員額非中央政府機關總員額法規範範圍，行政院就國立大專校院及國立高中員額係採行總量控管，由教育部於行政院所核定之員額總量範圍內自行調配。至地方機關學校員額，亦係由教育部訂定相關員額設置基準供各地方政府據以辦理。
公營事業
除非以營利為目的及進入實質民營化作業之國營事業機構外，各機構人力由各主管機關在用人費控管、提高生產力及不減少盈餘、繳庫或不增加虧損等前提下，於各事業機構年度用人費限額內核定其進用之人數（國營事業員額合理化管理作業規定）。
基於地方公營事業機構設立、經營及管理等事項係屬自治權限，且其人員係由各事業機構自行進用，行政院未有員額控管相關規定（地方制度法第18條第1項第12款、第19條第1項第12款及第20條第1項第8款）。
派遣人力
政府派遣勞工總數以99年1月31日各機關實際進用派遣勞工人數為高限，進行總量控管（其中地方機關準用該規定，另受中央機關補助或委託研究經費運用勞動派遣者，應依該規定辦理）（行政院運用勞動派遣應行注意事項）。
※註：1.資料來源，行政院人事行政總處，本研究整理。
綜上，行政院組織改造並未使中央政府預算員額總數下降，人事費負擔仍沉重，又近年地方政府機關、公立學校職員及約聘僱人員持續增加，尤其改制（準用）直轄市之新北市、臺中市、臺南市、高雄市及桃園縣等可增人數高達1萬2千餘人，另地方政府人事費占歲出比重近半，且近年全國政府人事費占國內生產毛額比重高於鄰近國家，而政府人事費增加金額遠高於邇近積極推動之年金改革所節省金額，顯示我國全國公共部門人力成本負荷過重，實有精簡人力之必要。中央政府機關總員額法及地方行政機關組織準則雖訂有員額上限規範，惟控管範圍均未含納政府所有人力，且均以實際員額加計彈性員額數或以人口數之粗糙基準訂定員額上限，難以發揮精簡人力之效，顯示行政院組織改造欠缺前瞻視野及全盤規劃，恐難及時因應未來少子化及高齡化來臨之挑戰。