(一) 促參案主要目的為興建公共建設，惟為提高自償率，部分促參BOT案擴張附屬事業規模且大於公共事業主體，發生反客為主情形

1.促參法第1條及第3條規定，促參案件之辦理係為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，而所稱公共建設則係供公眾使用或促進公共利益之建設；復依自償性公共建設預算制度實施方案第2點規定，公共建設具有公共財特性，其效益應為全民所共享。準此，促參案件主要目的係興建公共建設，係屬具有公益性質之公共財。

2.BOT係各類促參案最主要辦理方式，而其自償率高低則係是否順利推動最大關鍵，如未研擬其他財務配套方案或機制，僅仰賴公共建設收入，恐難以吸引民間投資人參與；故對於自償率不足案件，目前多係依促參法第27條規定，允許民間機構開發經營附屬事業方式，挹注本業收益。是以，多數促參BOT案之投資大致可區分為主體建設、附屬建設及附屬事業等設施。

3.有關附屬事業相關規定係規範於促參法第27 條、第41 條及促參法施行細則第31條，內容為公共建設用地得調整土地使用管制項目後供附屬事業使用、附屬事業不適用融資及租稅優惠之獎勵措施及附屬事業需於公共建設所需用地內興辦等；另「民間參與交通建設附屬事業使用容許項目」進一步規範大眾運輸系統等交通建設促參案，容許經營百貨、餐飲、金融保險、旅館、通信服務等20項附屬事業。惟有關主體建設、附屬建設及附屬事業等設施之投資規模比例，促參法及相關子法並未明確規範。

4.部分促參BOT案由於主體建設及附屬建設未具備財務完全自償能力，又希望達到政府零出資目標，只得擴大附屬事業以提高自償率，實務上已有多起附屬事業規模大於公共建設主體之案例，如台北轉運站、市府轉運站、台北大巨蛋等。現行法令雖未明確規範促參案主體建設及附屬事業之投資比例，惟二者比例如差距過大（報載台北轉運站主體建設比例不到10％、台北大巨蛋主體建設比例39％），卻可能促使外界對促參BOT案產生反客為主之不良觀感。

(二)政府獲取促參BOT案件收益相較地上權案件為少，如未回歸公共利益，恐引發外界對國有土地公益性之疑慮

1.促參BOT案件辦理目的係為興建公共建設，與設定地上權案件為活化國有土地之目的不同，一般而言，促參BOT案件投資者風險承擔程度相對設定地上權案件為低，亦不以價格高低為決標條件，故政府於獲取促參BOT案件收益數額相較地上權案件普遍為少（詳附表3-3）。

2.然部分促參BOT案以擴張附屬事業規模方式增加自償率，致主體建設投資比例萎縮，產生公共建設功能受限、商業色彩過濃，復又享有促參優惠之後遺症。是以，政府對促參案件之開發允應回歸公共利益考量，審慎衡酌公共建設與用地效益之平衡，始可消弭外界對促參BOT案公益性之疑慮。

附表3-3：促參BOT案件與設定地上權案件差異概況比較表

項目

促參BOT案件

設定地上權案件

法令依據

促參法

國有財產法及國有非公用土地設定地上權作業要點

辦理目的

興建公共建設

活化利用國有土地

期滿處理

接收設施繼續營運

收回土地

土地使用限制

需完成指定用途之公共建設及提供公共服務

需符合都市計畫土地使用分區管制

招商方式

公開招標、公開評審

公開招標

競標條件

由主辦機關成立甄審委員會，就設定之項目綜合評審，採最有利標精神辦理，不以權利金高低為唯一指標

以權利金高低為決標因素

權利金

視個案現金流量、合理投資報酬率、公共建設對外收費之費率、資產價值及機會成本試算後設定，由主辦機關決定是否收取，並於契約載明

照決標之權利金金額收取

租金

較少（以台北市政府為例，興建期間按當年度公告地價年息1％計收，營運期間按當年度公告地價年息3％計收）

較多（以台北市政府為例，按當年度公告地價年息5％計收）

風險承擔

屬公、私混合性質之特許合約，風險由政府及投資者分擔

屬私人性質之商業合約，風險由投資者承擔

※註：1.資料來源，財政部及台北市政府財政局網站，本研究自行整理。

(三)促參案權利金之調整雖訂有相關規範，卻未訂定檢討標準，致未能落實辦理

1.促參案件權利金一般分為開發權利金及營運權利金二種，前者係於簽約時或簽約後一定期間內繳交，後者則於營運期間內定期繳交；依促參案件權利金設定及調整原則規定，權利金之調整應符合促參法施行細則第22條第1項及契約之約定，而契約得依個案特性，載明定期檢討時機、調整因子或得調整情形及調整方式與程序。

2.促參案件權利金設定及調整原則僅對權利金調整訂定原則性規範，並未對檢討標準及裁量處理方式進一步作細部規定，致多未能落實辦理；鑒於促參案件以長期契約居多，而隨著經濟及外在環境變遷，投資者或發生實際達成狀況不如預期，經營發生困境，或發生原先財務計畫過於保守，獲利能力大增。準此，權利金定期檢討及調整機制允應儘速研訂，俾供主辦機關於履約階段之遵循依據。