(一)促參案件主要目的為興建公共建設，致政府所獲取之收益相較地上權案件為少，如未回歸公共利益，恐使外界質疑促參之正當性

1.促參法第1條及第3條規定，促參案件之辦理係為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，而所稱公共建設則係供公眾使用且促進公共利益之建設；復依自償性公共建設預算制度實施方案第2點規定，公共建設具有公共財特性，其效益應為全民所共享。準此，促參案件主要目的係興建公共建設，係屬具有公益性質之公共財。

2.設定地上權係常見之國有土地開發方式，辦理目的係為活化國有土地，與促參案件興建公共建設之目的不同，惟部分促參案件為增加自償率，產生公共建設功能受限、商業色彩過濃，與公益目的相互衝突之後遺症，恐無法有效區別與採設定地上權開發案件之差異性。茲以開發期間相彷、所營事業類似且區位相近之市府轉運站及A12土地寒舍艾美酒店為例，其中市府轉運站係集合轉運站、商場及旅館之多功能建築，以BOT方式開發，而A12土地則以設定地上權方式辦理；依合約規定A12土地權利金約為36億9,000萬元，市府轉運站開發權利金則為25億元，如再加計每年繳納之營運權利金（暫以105年度預算編列之每年100萬元估算），權利金總數僅25億5,000萬元，較A12土地權利金少逾10億元；另A12土地地租目前係按公告地價5％計收，每平方公尺每年地租1萬2,722元，而市府轉運站則按公告地價3％計收，每平方公尺每年地租僅7,996元，二者差距亦大。

3.準此，採促參方式辦理，投資風險承擔程度相對設定地上權案件為低，亦不以價格高低為決標條件，致政府於獲取促參案件收益數額相較地上權案件普遍為少，如：市府轉運站促參案與A12土地地上權案相較，權利金約7成、地租約6成，故若未凸顯促參之公益性，極易造成圖利促參廠商之負面觀感；是以，政府對促參案件之辦理允應回歸公共利益考量，審慎衡酌公共建設與用地效益之平衡，始可消弭外界對促參案件辦理正當性之疑慮。

附表3-1：促參BOT案件與設定地上權案件差異概況比較表

項目

促參BOT案件

設定地上權案件

法令依據

促參法

國有財產法及國有非公用土地設定地上權作業要點

辦理目的

興建公共建設

活化利用國有土地

期滿處理

接收設施繼續營運

收回土地

土地使用限制

需完成指定用途之公共建設及提供公共服務

需符合都市計畫土地使用分區管制

招商方式

公開招標、公開評審

公開招標

競標條件

由主辦機關成立甄審委員會，就設定之項目綜合評審，採最有利標精神辦理，不以權利金高低為唯一指標

以權利金高低為決標因素

權利金

視個案現金流量、合理投資報酬率、公共建設對外收費之費率、資產價值及機會成本試算後設定，由主辦機關決定是否收取，並於契約載明

照決標之權利金金額收取

租金

較少， 依「促進民間參與公共建設公有土地出租及設定地上權租金優惠辦法」規定，興建期間按該土地應繳納之地價稅及其他費用計收租金，營運期間最高按國有出租基地租金計收標準六折計收。

較多，依「國有公用不動產收益原則」及「國有出租基地租金率調整方案」規定，國有出租基地租金不得低於當期土地申報地價5％；而目前國有非公用土地地上權案之地租則多以地價3.5％計收。

風險承擔

屬公、私混合性質之特許合約，風險由政府及投資者分擔

屬私人性質之商業合約，風險由投資者承擔

案例說明

以BOT方式開發之市府轉運站，於93年8月簽約，99年8月起開始營運，基地面積約16,280平方公尺；依其合約規定，除開發權利金25億元外，地租每年按公告地價3％計收，營運權利金則每年按前一年度稅後純益之0.5％計收。

如依105年台北市公共運輸處預算書所載，市府轉運站105年所繳納之地租及營運權利金分別為1.3億餘元及100萬元，即每平方公尺每年地租7,996元。

以地上權方式辦理之A12土地(現為寒舍艾美酒店)，於92年11月簽約，99年12月開始營運，基地面積約9,761平方公尺；依其合約規定，權利金36億9,000萬元分50年計收，地租目前係每年按公告地價5％計收。

如依105年台北市市有財產開發基金預算書所載，A12土地105年所繳納之地租為1.24億餘元，即每平方公尺每年地租1萬2,722元。

※註：1.資料來源，財政部、台北市政府財政局及台北市公共運輸處網站，本研究自行整理。

(二)部分促參案件或發生附屬事業規模大於公共事業主體之反客為主情形，或發生民間自行規劃案件以租借公有土地方式大舉開發之名實不符情形，引發促參政策失衡之虞

1.促參之推動旨在提升公共服務水準，惟部分促參案件卻因過於偏重商業利益產生偏差，致促參政策失衡，說明如下：

(1)自償率高低係促參案件能否順利推動最大關鍵，促參案件因具有公共性，如未研擬其他財務配套方案或機制，僅仰賴公共建設收入，恐難以吸引民間投資人參與，故對於自償率不足案件，目前多依促參法第13條規定，以附屬事業利潤挹注本業收益，以彌補本業自償率之不足。惟部分促參案件由於主體建設及附屬建設未具備財務完全自償能力，又希望達到政府零出資目標，只得擴大附屬事業以提高自償率，實務上已有多起附屬事業規模大於公共建設主體之反客為主案例，如台北轉運站、市府轉運站、台北大巨蛋等；如以最具爭議性之台北大巨蛋BOT案為例，目前所衍生之公安、環保等議題究其關鍵因素源於選址欠當，然選定現址及權利金、租金過低等爭議，其根本問題仍係為提高自償率。準此，辦理促參案件如未擺脫政府零出資心態，恐產生公共建設優先性被附屬事業開發利益所取代之偏差現象。

(2)另民間自行規劃參與之促參案件目前實務上大多採租用公有土地或設定地上權方式辦理，惟由於以往審核較為寬鬆，只需民間機構自備土地，不論土地所有權係私有或公有，極易通過審核；然主辦機關及民間機構若未優先考量公共利益，恐發生公共利益極小化而商業利益極大化之名實不符情形，如：遠雄健康生活園區BOO案以租用國有土地（20公頃）進行開發，惟其計畫與原先不符及廢棄物清理問題，備受外界質疑。

2.目前主管機關雖已修正促參法施行細則增列辦理可行性評估、公聽會作業等相關資訊公開等事項，並已訂定民間自行規劃申請參與公共建設作業辦法，使民間規劃案件得以受到較嚴謹之審核，惟促參標準作業流程及重要事項檢核等作業規範，卻尚未依新修正之促參法重新檢視內容，恐肇致實務運作之缺漏；另鑒於促參案件為提高自償率而犠牲公益性情形屢為外界詬病，促參法及相關子法卻未對公益性之維持予以明確定義及規範，而主管機關為保持彈性亦未對主體建設、附屬建設及附屬事業等設施之投資規模加以限制，恐不利實務運作。

(三)促參案件各類收益之調整雖訂有相關規範，惟權利金調整標準定義模糊，有待改進

1.促參案件收益項目大致包含土地租金及權利金2類，其中土地租金係依「促進民間參與公共建設公有土地出租及設定地上權租金優惠辦法」規定計收，並隨公告地價漲跌情形調整。至權利金可分為開發權利金及營運權利金2種，開發權利金係於簽約時或簽約後一定期間內繳交，營運權利金則於營運期間內定期繳交；依「促進民間參與公共建設案件權利金設定及調整參考原則」規定，權利金之調整應符合促參法施行細則第22條第1項及契約之約定，而契約得依個案特性，載明檢討時機、調整因子或得調整情形及調整方式與程序。

2.權利金定期檢討及調整乃係兼顧政府與民間得以共享促參案開發利益之重要機制。茲以目前最具爭議之台北大巨蛋BOT案權利金為例，查台北市政府為籌建大巨蛋，曾編列「台北文化體育園區開發案特別預算」，執行期間自91年度至100年度，據台北市議會公報第66卷第8期顯示該特別預算除編列近11億元之工程費外，主要內容係以市府土地、建物價值105億餘元與國有土地價值237億餘元換地，而其差短142億餘元則以融資、發行公債及賒借方式彌平；故而台北市政府雖無需負擔大巨蛋BOT案之建造費用，惟仍需承擔142億元之土地購置負債，且借款利率如以1％估算，每年債務利息需支付1億4,000萬餘元。然大巨蛋BOT案為提高自償率，現行合約明訂無權利金，地租亦以公告地價1％計收，僅供挹注每年應付稅捐；是以，如大巨蛋正式營運後獲利狀況大幅優於預期，卻仍依循合約條款不予支付權利金及支付少額地租，恐發生BOT開發利益盡歸廠商所有，而市民仍需負擔借款及利息之不合理情況。

3.促參案件以長期契約居多，而隨著經濟及外在環境變遷，投資者或發生實際達成狀況不如預期、經營發生困境，或發生原先財務計畫過於保守、獲利能力大增，準此，權利金定期檢討及調整機制允有其必要。然上開參考原則僅對權利金調整訂定原則性規範，相關檢討標準及裁量處理方式則需訂於契約中，惟BOT等各類促參案件招商文件及投資契約範本，尚未依新修正之促參法重新檢視內容並予修訂，而已簽約之促參案件則需經雙方合意以變更契約方式納入載明始生效力，恐無法立即落實辦理。