在大面積國有土地不出售之法令限制下，為加強活化其使用效益，財政部於99年7月1日訂定「國有非公用土地設定地上權作業要點（以下簡稱地上權要點）」，藉由設定地上權方式釋出土地使用權，引進民間資金開發利用，成為政府保有土地所有權，創造永續經營方式之一。其辦理方式依地上權要點第3點規定有公開招標及專案核定，以公開招標為現行國有非公用土地設定地上權之主要開發模式。近5年國有非公用土地以設定地上權方式活化收益除收取權利金合計達144.70億元外，另收取土地租金平均每年1億2,669萬餘元（詳附表7），強化國有土地運用效益略具成效。惟近年公告地價持續大幅調漲，地上權地租相對提高，影響招標設定地上權案件之投標意願，不利於地上權業務之推展，故地上權地租計收基準亟待檢討改善，俾有助於活化收益績效之提升。茲說明如次：

附表7：100年度至104年度國有非公用土地設定地上權活化收益一覽表 單位：新臺幣千元

年度

地租

權利金

合計

100

84,697

1,686,769

1,771,466

101

94,857

2,665,791

2,760,648

102

130,962

5,826,839

5,957,801

103

155,519

2,050,901

2,206,420

104

167,438

2,240,004

2,407,442

合計

633,473

14,470,304

15,103,777

※註：1.資料來源，財政部國產署提供。

（一）地上權地租與公告地價具有連動關係，在公告地價劇烈上漲變化時，地租變動性大，將增加未來開發之不確定性

1.有關設定地上權之存續期間、權利金及地租等條件，依地上權要點第5點第1項規定：「設定地上權之存續期間、權利金底價或專案提供設定地上權之權利金及地租，由審議小組依下列規定評定：1.存續期間：最長七十年。2.權利金底價或專案提供設定地上權之權利金：以土地市價之3成至7成計算。3.地租：以土地申報地價年息1％至5％計算。」是以，目前國有非公用土地設定地上權案件，地租皆按契約簽訂當期土地申報地價年息率計收。

2.根據相關研究報告對政府部門之訪談，得知國有土地管理機關收取地租之目的，在於設定地上權之國有土地每年應按其申報地價繳交地價稅，是以管理機關每年須收取地租支應。依現行平均地權條例施行細則第21條規定，一般公有土地免予申報地價，逕以公告地價為其申報地價。而國有土地地價稅係以公告地價10‰計收，當公告地價調漲時，地價稅隨之增加，地租亦隨之調升，故地租與公告地價具有連動關係。

3.現行參與招標設定地上權案件之投標者依使用目的有處分型與收益型。當設定地上權之使用目的為處分型時，開發業者會將地租轉嫁給承購戶，故地租過高，將會影響承購意願，進而影響開發業者未來參與意願；至設定地上權之使用目的為收益型時，因地租之成本由開發業者承擔，當地價上漲過劇時，地租變動性大，開發業者進行財務風險評估之不確定因素增加，亦進而影響其投資意願，降低投資與活化地上權之意願。

（二）近年公告地價大幅調漲，以公告地價為計收基礎之地上權地租隨之調升，增加未來開發業者對地租不確定因素之疑慮，不利於地上權業務之拓展

1.國有非公用土地設定地上權乃是公私合作土地開發方式之一，權利金與地租為其主要收益來源，代表該土地使用之經濟效益。由於開發業者取得地上權，即相對取得一定期間內土地之使用權利，因而應負擔持有此一權利之成本。加以地上權存續期間之設定最長為70年，除權利金外，地租與公告地價之連動關係勢將影響開發業者對未來開發風險之合理評估。根據相關研究報告對不動產業者之訪談分析，公告地價只要在合理範圍內變動，地租對未來開發之風險能合理評估，即能消除開發業者對地租不確定性之疑慮，從而願意參與地上權標案之投標，以拓展國有土地地上權相關業務。

2.105年適逢3年1次重新規定地價，各直轄市、縣（市）公告地價已於1月1日公告。根據內政部統計資料，全國公告地價較前1次102年平均調升30.54%，為80年（30.28％）以來最大升幅，引發部分縣市傳出凍漲或反對聲音。內政部表示，其查估結果係依調查情形，衡量各項影響地價因素，參考過去3年土地市價變動幅度，反映市場地價動態，評議時並綜合考量地方財政需求、民眾地價稅負擔、社會經濟狀況等因素作最後決定，以適度合理反映市場交易價格變動情形。由此可知除地價動態外，政策考量亦是影響公告地價調幅大小之重要因素。

3.另為提供民眾正確之都市地價資訊，內政部定期查編發布全國各縣市都市地價指數變動趨勢以資參考。據此檢視近3次（99年、102年及105年）重新規定地價公告前全國都市地價總指數（以下簡稱地價總指數）變動情形，整體而言，99年以後各期地價總指數呈上升趨勢，代表都市地價平均呈上漲態勢。惟其上漲幅度於104年起明顯趨緩（詳附表8）。再者，為反映各次公告地價調整前3年期間都市地價變動幅度，累計各次公告地價前3年期間之地價總指數上漲率，依序為4.09％（96年至98年）、17.18％（99年至101年）、21.80％（102年至104年），相對於各次全國公告地價上漲幅度99年之4.24％、102年之8.66％、105年之30.54％（詳附表9），顯示各次公告地價雖有向上調漲，然決定其調幅大小之政策考量仍居重要地位，105年全國公告地價漲幅即係在內政部明文要求下始達到3成以上，如此無法預估之政策考量，將提高未來開發業者對地租不確定因素之疑慮，而影響其參與開發意願，不利地上權業務之推展。

附表8：全國都市地價總指數趨勢一覽表

期數

期別

定基指數

對上期漲跌率（％）

第28期

96年3月31日

97.67

1.34

第29期

96年9月30日

98.92

1.28

第30期

97年3月31日

100.00

1.09

第31期

97年9月30日

100.51

0.63

第32期

98年3月31日

99.18

-1.34

第33期

98年9月30日

100.38

1.09

99年1月1日

公告地價

第34期

99年3月31日

83.32

2.49

第35期

99年9月30日

85.90

3.09

第36期

100年3月31日

88.43

2.94

第37期

100年9月30日

90.86

2.75

第38期

101年3月31日

93.38

2.77

第39期

101年9月30日

96.32

3.14

102年1月1日

公告地價

第40期

102年3月31日

100.00

3.82

第41期

102年9月30日

105.79

5.76

第42期

103年3月31日

110.38

4.34

第43期

103年9月30日

115.07

4.25

第44期

104年3月31日

117.53

2.14

第45期

104年9月30日

119.28

1.49

105年1月1日

公告地價

第46期

105年3月31日

119.33

0.04

※註：1.資料來源，內政部地政司網站，本研究整理。

2.表列定基指數第28期至第33期係以97年3月31日為基期（100）；第34期至第46期係以102年3月31日為基期（100），並依據「都市地價指數查編要點」第6點裴氏公式計算而得。

附表9：歷次全國公告地價平均調幅一覽表

年期

80

83

86

89

93

全國

30.28％

22.59％

17.56％

11.60％

9.68％

年期

96

99

102

105

全國

9.98％

4.24％

8.66％

30.54％

※註：1.資料來源，內政部地政司網站，本研究整理。

綜上，由於地租為設定地上權開發業者開發成本之一。過去公告地價偏低，以公告地價為計收基礎之地租占開發總成本比例不高，因而地租並非設定地上權開發業者考量是否投標之最主要因素。然地租與公告地價具有連動關係，在公告地價劇烈上漲變化時，地租變動性大，將使開發業者對未來財務風險評估之不確定性因素增加，而影響參與投資意願。近年來市場地價頻頻上漲，公告地價調漲幅度之大，至105年達3成以上，連帶墊高設定地上權案之權利金及地租（詳附表10），不僅相關業者抱怨，進而影響地上權市場表現，根據國產署統計，近4年（101年至104年）國有地設定地上權招標案標脫率即有下降趨勢（詳附表11），甚而地方政府為增加投資誘因，對地上權地租設定有調漲上限之因應措施。合理調整公告地價向為內政部既定政策目標，公告地價之評議雖有多項原則應予依循，惟政策考量仍居主導地位，加以3年1次之調整期間，是以，為免受公告地價調整變動之牽制，主管機關允宜研議另行建構國有土地設定地上權地租收取標準與制度之可行性，降低未來開發業者對地租不確定因素之疑慮，俾有助於地上權業務之拓展。

附表10：部分國有非公用不動產設定地上權案件於近3次公告地價調整年度地租收益變動情形表 單位：新臺幣千元

活化運用標的座落

地上權人

契約（使用）起迄日期

項 目

活化收益

契約開始

年度

99年

102年

105年

台北市

信義區

富○人壽保險股份有限公司

97.11.3～147.11.2

土地申報地價（千元/㎡）

226.00

232.00

249.00

328.00

地租收益

（千元/月）

5,801.00

6,160.58

6,612.00

8,709.83

台北市

中山區

達○開發股份有限公司

100.11.3～150.11.2

土地申報地價（千元/㎡）

66.43

-

71.03

96.77

地租收益

（千元/月）

667.00

-

737.58

1,004.83

台北市

內湖區

吉○建設股份有限公司

101.8.8～151.8.7

土地申報地價（千元/㎡）

35.00

-

47.30

65.20

地租收益

（千元/月）

150.60

-

213.25

293.83

台北市

信義區

新○合成纖維、味○、恆○等股份有限公司

89.4.20～139.4.19

土地申報地價（千元/㎡）

76.40

99.90

127.00

214.00

地租收益

（千元/月）

2,531.06

3,197.25

4,064.50

6,848.83

台北市

松山區

寶○建設股份有限公司

85.7.30～135.7.29

土地申報地價（千元/㎡）

47.48

53.76

58.10

78.59

地租收益

千元/月）

342.80

385.75

416.83

563.83

台北市

中山區

中○航空公司

65.12.31～115.12.30

土地申報地價（千元/㎡）

20.15

127.70

133.18

176.53

地租收益

（千元/月）

186.00

1,138.00

1,186.92

1,573.17

高雄市

鳳山區

永○建設開發股份有限公司

103.1.16～173.1.15

土地申報地價（千元/㎡）

8.00

-

-

12.42

地租收益

千元/月）

237.74

-

-

368.50

高雄市

前鎮區

神○建設股份有限公司

103.4.28～173.4.27

土地申報地價（千元/㎡）

19.28

-

-

25.98地租收益

（千元/月）

649.63

-

-

864.67

台南市

東區

富○建設股份有限公司

104.10.7～174.10.6

土地申報地價（千元/㎡）

2.37

-

-

8.10

地租收益

（千元/月）

10.00

-

-

36.00

※註：1.資料來源，國有財產署提供。

2.表列99年、102年、105年為公告地價調整之年度。

3.活化地租收益：依土地當期申報地價固定年息計算。

附表11：國產署設定地上權歷年招標情形一覽表 單位：新台幣萬元

年度

列標宗數

標脫宗數

列標面積

(公頃)

標脫面積(公頃)

標脫率(％)

標脫總金額

85

6

2

3.5223

0.3767

33.33

68,078

89

2

1

1.0502

0.7681

50.00

105,678

97

8

1

3.1636

0.6373

12.50

367,700

98

10

0

2.9575

0

0

0

99

8

1

2.1513

0.1780

12.50

200,900

100

21

2

9.3277

0.5432

9.52

168,677

101

24

12

8.2536

3.0818

50.00

323,346

102

49

22

15.2034

4.8516

44.90

722,037

103

46

17

25.0387

5.0779

36.96

270,556

104

48

16

16.5781

3.7798

33.33

701,647

※註：1.資料來源，財政部國有財產署網站

2.104年標脫總金額含105年1月25日標脫之臺北市1宗，權利金41億3,880萬元。