近年來隨著全球環保意識提升，海洋廢棄物(以下簡稱海廢)之議題成為舉世矚目之焦點。海廢對於海洋生態、國民健康均有深切、久遠之影響。面對海廢此一新興環保議題，中央政府相關機關推動海廢治理工作，111年度編列預算合計數25億801萬元，較上年度25億9,017萬9千元減列8,216萬9千元(減幅3.2%)。有關海廢對海洋環境之衝擊與我國政府近年之主要因應作為及相關經費運用情形，謹簡要敘明如次：
(一)海廢對海洋環境之衝擊，影響深遠
有關海廢對海洋環境之衝擊，大致可區分危害海洋物種生存、破壞海洋生態體系，以及威脅人類生命財產等3個層面：
1.危害海洋物種生存：依靠海洋維生之物種(如海鳥、海龜、魚類、海洋哺乳類等)可能因誤食海廢或遭海廢意外纏繞，導致飢餓、溺水、無法躲避天敵，進而危及其生存能力；
2.破壞海洋生態體系：海廢可能衝擊不能移動之物種(如珊瑚)之生長，造成海藻增生，阻擋陽光照射，不利海中植物(如海草)進行光合作用，甚至吸引外來物種入侵，進而干擾海洋食物鏈之運作。此外，人類運用機械設備清理海廢時，亦可能影響海洋物種之棲息地，對海洋生態體系產生衝擊；
3.威脅人類生命財產：海廢可能對海洋活動者造成傷害，甚至影響船舶航行安全；沿岸海廢則有礙觀瞻，進而降低旅客遊興，減損觀光收益；海廢破壞海洋生態體系將使可供人類食用之物種數量減少，衝擊漁業經濟發展，其中塑膠微粒透過食物鏈進入人體，嚴重威脅人體健康。
面對海廢議題，聯合國於2015年9月提出「轉變我們世界：2030永續發展議程(Transforming our world：2030 Agenda Sustainable Development)」，目標之一係至2025年之前，須採取行動預防及顯著減少包括海廢在內之海洋各類污染。另鑒於塑膠類物品向來居海廢之大宗，七大工業國(G7)於2018年6月高峰會期間，亦推出「海洋塑膠憲章」(Ocean Plastic Charter)，計有加拿大、德國、英國、法國、義大利等國簽署，呼籲國際社會正視海廢議題，各國政府應制定相關政策，減少一次性塑膠產品之使用，實踐廢棄物循環再利用之目標。該憲章強調結合各級政府、企業、公民團體之力量，落實永續性之生產與消費；強化回收再利用體系之建置；培養永續性之生活型態與教育；促進有利於環境之創新材料技術研發工作；鼓勵企業、民眾參與清理海廢之活動等。
(二)當前海岸清潔維護計畫仍著重於攔阻清理
臺灣四面環海，係一典型海洋國家，緊鄰全世界海廢密度最高之北太平洋環流西側，以及全球海廢排放量最多之中國大陸及東南亞之間，向來為全球海廢熱點之一，受海廢影響相對較大。海廢問題之處理茲事體大，除各級政府之資源投入外，透過鼓勵民間企業、團體積極參與，建立公民之環保意識並落實於生產、消費活動中有其必要性。此外，鑒於海廢來源有相當比率來自境外，藉由與區域周邊國家之充分合作，亦有助於減輕國內處理海廢之負擔。
自整體海廢治理架構觀之，行政院環境保護署(以下簡稱環保署)自91年起分階段實施之限(禁)塑政策可視為我國推動海廢治理源頭減量工作之開端，同時期「資源回收再利用法」之施行，則為回收利用工作之重大里程碑。為因應海廢對海洋環境所造成之危害，環保署賡續於104年3月擬訂「海漂廢棄物處理方案」、106年7月邀集環保公民團體成立海廢治理平臺、107年2月與108年8月則先後提出海廢治理行動方案第一、二版；同期間行政院增設海洋委員會、制定公布海洋基本法，109年更進一步提出國家海洋政策白皮書，辦理「向海致敬-海岸清潔維護計畫(109年~112年)」(以下簡稱海岸清潔維護計畫)，係我國中央政府針對海廢議題首度提出之上位治理政策，標示著我國積極邁向優質海洋國家之決心。
根據環保署等機關提供資料，我國海廢治理各項措施及計畫，依其性質大致可區分為源頭減量、攔阻清理、回收利用及海環教育(海洋與環境教育)等四大類，檢視近7(105至111)年度期間相關經費運用情形可悉(詳表1)，在109年度以前，整體經費規模約介於9億5千餘萬元與13億7千餘萬元之間，109年度起因中央相關機關配合推動海岸清潔維護計畫，經費規模突破20億元，凸顯我中央政府對海廢治理事務之重視。
進一步觀察同期間各類措施之經費配置情況，源頭減量類之經費規模於105至108年度期間，大致約1千餘萬元，109年度則躍升至7千餘萬元，111年度預算案合計數1億6千餘萬元則較110年度預算數2億1千餘萬元減列5千餘萬元；攔阻清理類增加趨勢明顯，自105年度之2億9千餘萬元逐年攀升至109年度之11億3千餘萬元，110與111年度則維持在16億元以上；回收利用類經費規模有略增情形，概介於4億4千餘萬元與6億1千餘萬元之間；海環教育類規模除105年度達3億7千餘萬元外，其餘年度多維持在1億3千餘萬元之水準。在經費占比方面，源頭減量類於105至108年度期間占比均未及2%，109年度起則均逾4%；同期間攔阻清理類則自2成5，經逐年提高後，111年度預算案已接近6成5；回收利用類則呈現先升後降情況，自109年度(含)以後均未達3成；海環教育類則自逾3成滑落至未及1成。從前揭數據資料分析，再對照海岸清潔維護計畫分工內容及分年經費表(詳表2)可知，計畫推動之相關機關除環保署、行政院農業委員會漁業署(以下簡稱漁業署)以及海洋委員會海洋保育署(以下簡稱海保署)外，其餘執行機關之實際工作內容多在於負責轄內海岸、海堤環境之清潔，反映現階段就海廢治理工作仍著重於攔阻清理。
表1 近7(105至111)年期間中央相關機關推動海廢治理工作經費運用情形 單位：新臺幣千元；%
計畫類別
年度
源頭
減量
攔阻
清理
回收
利用
海環
教育
整體
合計
105
18,312
(1.61)
295,032
(25.91)
446,147
(39.18)
379,149
(33.30)
1,138,640
(100.00)
106
12,977
(1.35)
297,627
(31.04)
509,748
(53.17)
138,440
(14.44)
958,792
(100.00)
107
17,885
(1.52)
471,437
(40.05)
552,190
(46.91)
135,630
(11.52)
1,177,142
(100.00)
108
15,131
(1.10)
646,651
(46.93)
580,509
(42.13)
135,630
(9.84)
1,377,921
(100.00)
109
77,485
(4.04)
1,136,551
(59.20)
575,321
(29.96)
130,630
(6.80)
1,919,987
(100.00)
110
218,301
(8.43)
1,623,048
(62.66)
618,200
(23.87)
130,630
(5.04)
2,590,179
(100.00)
111
160,466
(6.40)
1,616,379
(64.45)
560,200
(22.34)
170,965
(6.82)
2,508,010
(100.00)
說 明：1.表內105至109年度數據為審定決算數，110年度為法定預算數，111年度為預算案數。
2.表內括弧內數據為該類計畫年度經費占整體經費之比率。
3.中央相關機關辦理之部分計畫內容涉及跨類別，本表計畫分類係以該計畫主要核心內容性質為依據。表內源頭減量類計畫包括：環保署之限塑相關措施、環保標章旅館、補助離島飲水機設置計畫；農委會漁業署之刺網實名制、養殖漁業廢棄物源頭管理計畫。攔阻清理類計畫包括：環保署之補助地方政府轄下地面水體攔除管理先期及清除計畫、補助地方政府辦理海廢暫置場所設施效能提升計畫、補助離島垃圾轉運計畫；海委會海保署之補助地方政府辦理推動活力海洋與綠色港灣計畫、臺灣海域之海漂(底)廢棄物清除計畫、補助地方政府辦理海洋污染監測與應處計畫、補助地方政府辦理海洋環境整體管理及維護計畫，以及相關機關就管區之海岸清潔維護計畫。回收利用類計畫包括：環保署之補助地方政府辦理資源回收工作計畫、輔導漁業廢棄物回收及再利用計畫、海廢高質化循環利用示範推廣計畫、補助應回收廢棄物回收處理創新及研究發展計畫；海委會海保署之委託地方政府試辦廢漁網(蚵繩)、離島海廢保麗龍回收再利用計畫；經濟部工業局之再生循環海洋廢塑膠材料及應用研發技術輔導計畫。海環教育類計畫則主要為教育部推動之海洋教育與環境教育。
資料來源：環保署等中央機關提供資料，本報告整理。
表2 各中央機關辦理「海岸清潔維護計畫」分工及分年經費表
單位：新臺幣千元
年度
項目
109
110
111
112
期間
合計
中央
機關別
主要工
作項目
行政院環保署
●補助地方海岸環境維護；
●調查海廢分布；
●提升海廢暫存設施效能及攔除河面垃圾。
227,510
206,610
206,610
206,610
847,340
行政院農委會
(漁業署)
●推動刺網實名制；
●設置漁港暫置區；
●改良養殖漁業漁具及廢棄漁具之回收再利用。
196,542
183,023
170,207
163,772
713,544
海委會(海保署)
●調查海廢及監控與預防海洋污染
185,872
158,372
158,372
158,372
660,988
財政部(國產署)等機關
●維護管區環境(含海岸、海堤)清潔
1,081,149
1,084,688
1,084,688
1,084,688
4,335,213
合計
1,691,073
1,632,693
1,619,877
1,613,442
6,557,085
說 明：財政部(國產署)等機關係指除該署外，另包括經濟部(含水利署、國營會及工業局)、交通部(含觀光局、航港局及國營之臺灣港務公司)、農委會(林務局)、內政部(營建署)、國防部及教育部。
資料來源：「向海致敬-海岸清潔維護計畫(109年~112年)(核定本)」(110年4月修正版)，本報告整理。
(三)隨清除數量增加、海廢清理費率提升，近年相關經費需求亦居高不下，長久而言恐加重相關機關之財務負擔
依海保署提供之海廢清理狀況統計資料，110年度上半年相較於109年度同期，海廢數量增幅達96.16%，將近1倍。就海廢種類而言，除漁網具類數量減少近兩成外，其餘各類海廢均有一定幅度之增幅，倘排除難以分類之其他類別，以寶特瓶為最大宗、屬於可回收之廢容器類數量增幅達180.46%，相對明顯(詳表3)，除反映各臨海縣(市)政府近期配合中央執行海岸清潔維護計畫，積極清理轄內海廢外，亦凸顯近期海廢數量增加之事實。
表3 110年度上半年與109年度同期我國海岸海廢清理情形之比較 單位：噸；%
廢棄物
類別
年度
容器
竹木
漁網具
保麗龍
其他
合計
109年度
上半年
(A)
191.04
260.49
224.00
114.33
2,871.23
3,661.09
110年度
上半年
(B)
535.80
526.78
177.18
145.92
5,795.91
7,181.58
期間
變動率100*(B-A)/A
180.46
102.22
(20.90)
27.63
101.86
96.16
說 明：1.容器包括歷來最大宗之寶特瓶，以及鐵、鋁罐、玻璃瓶等；其他則包括廢紙、無法分類之海廢等。
2.期間變動率100*(B-A)/A欄位括弧內數據表示變動幅度為負值。
資料來源：海保署彙編各縣市政府提報之海廢清理狀況統計，本報告整理。
至於在清理費率方面，鑒於海廢較一般廢棄物含有較多雜質，在去化過程中需耗費較多資源，爰處理成本相對較高。以據點較廣泛之臺灣港務公司為例，其轄下國內主要商港港區廢棄物清理費率(詳表6)，已自105年度之平均每公噸清理費2萬1千餘元，逐年提高至109年度之6萬餘元，漲幅將近兩倍。
表4 近5(105至109)年期間我國商港港區廢棄物清理成果及經費統計 單位：公噸；新臺幣千元
年度
項目
105
106
107
108
109
港區廢棄物
清理數量
(A)
4,814
3,305
3,560
3,313
2,202
廢棄物清理費
年度決算數
(B)
103,468
113,066
126,191
130,195
132,853
廢棄物
平均清理費率
(B/A)
21.49
34.21
35.45
39.3
60.33
說 明：廢棄物清理費年度決算數包括港區船舶垃圾清運處理作業、水域一般廢棄物及零星油污清除作業、天然災害災後港區廢棄物及零星油污清除作業，以及港區陸域、海岸環境清潔工作等所支用之費用。
資料來源：交通部航港局、臺灣港務公司提供，本報告整理。
為維持海洋環境清潔，海廢之攔阻清理固然有其必要性，惟此類工作本質上仍屬末端、治標作為，且考量隨著清除海廢之價量齊揚，近年相關經費需求居高不下，長期而言，將加重辦理機關之財務負擔。
綜上，近年來我中央政府除建構海洋相關法制、推動海岸清潔維護計畫之上位治理政策，結合各級政府資源外，並透過海廢治理平台廣納環保公民團體意見，推動各類海廢治理工作，充分彰顯臺灣邁向海洋國家之決心。鑒於近年海廢清理數量增加、海廢清理費率提升，長久而言對相關機關將產生財務壓力。主管機關就相關工作計畫允宜作長遠及前瞻性之規劃，除強化源頭減量與回收利用等治本工作外，並適時尋求與區域周邊國家就海廢防治事務建立實質合作關係，俾達事半功倍之效。
（分機：1912 黃彥斌）