預算法第27條規定：「政府非依法律，不得於其預算外增加債務；……。」同法第9條規定：「因擔保、保證或契約可能造成未來會計年度內之支出者，應於預算書中列表說明；其對國庫有重大影響者，並應向立法院報告。」歷年中央政府總預算除於「因擔保、保證或契約可能造成未來會計年度支出明細表」列有台灣南北高速鐵路興建營運合約乙項外，亦從100年度起揭露軍公教人員新、舊制退休金、勞工保險、公務人員保險、軍人保險及國民年金保險等未來需由政府負擔支出事項，惟仍有部分承諾事項未來需由政府編列預算支應而未揭露者，允有詳實揭露之必要。

國際貨幣基金組織訂定之財政透明度手冊，特別強調對政府財務結構和融資情況之完整表達，以藉此評估國家財政狀況穩健程度。然目前我國中央政府所公布之債務餘額，部分負債未列入公共債務法所稱之公共債務內，亦有以其他實施計畫方案以定義方式排除公共債務之計算，如：將非營業基金所舉借之長、短期負債，在達到一定自償率或投資金額，即認定為自償性債務而未列入公共債務法中之未償債務餘額;或未來政府為該項債務之最終承擔者，如已結束營業之前省營或國營事業之負債等；此等潛藏性負債(hidden liabilities)項目甚多，均宜予以揭露，經保守估計約15兆9,037億餘元(詳表1，若計入地方政府部分合計約為18.6兆餘元)。

茲就目前所知中央政府潛藏負債主要項目及金額，臚列如下表：

表1　中央政府潛藏負債項目及金額表 單位：新台幣億元

項目

預估金額

備註說明

非營業基金長期負債

1,777.73

1.公共債務法第5條第5項規定：「前4項所定公共債務未償餘額預算數，不包括中央、直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)經公共債務管理委員會審議評估通過所舉借之自償性公共債務。但具自償性財源喪失時，所舉借之債務應計入。…。」雖規範自償性財源喪失時，所舉借之債務應計入公共債務，然自償性之定義模糊，即使認定為自償性債務，倘非營業基金無支付能力，最終仍需由政府負擔；惟109年度中央政府總決算將所有非營業基金之長期負債列為自償性債務，爰非自償性債務金額為0元。

2.本欄包含作業基金、債務基金、特別收入基金及資本計畫基金等基金之長期債務，但未包括流動負債6,405.14億元及其他負債2兆4,732.27億元(109年度決算審定數)，若予計入，則非營業基金負債高達3兆2,915.14億元。

私有既成道路徵收補償費

855.3

依交通部公路總局提供資料，其經管省道公路系統尚未取得私有既成道路面積為538.38公頃，截至110年6月底止，所需補償費估需855.3億元(上述面積未包含市區道路及公路系統中之縣、鄉道部分)。

軍公教人員屬於恩給制之退休給付義務

25,854.63

1.公務人員：銓敘部依據公務人員退休資遣撫卹法第6條規定，以109年12月31日為基準日，具有退撫舊制年資且領取定期給付之公務人員及遺族計18萬7,903人，現職人員中具有退撫舊制年資之公務人員計6萬7,039人，平均退撫舊制年資為4.6年，在折現率1.22%等假設條件，並依前開規定估算未來30年（110年至139年）中央政府應負擔之支出為4,095億元(另地方政府為3,754億元)。

2.教育人員：教育部依據公立學校教職員退休資遣撫卹條例第6條規定，以109年12月31日為基準日，具有退撫舊制年資且領取定期給付之教育人員及遺族計15萬9,296人，現職人員中符合舊制年資之教育人員計5萬9,352人、平均退撫舊制年資為4.1年，折現率1.22%等假設條件，估算未來30年(110年至139年)中央政府應負擔之支出為1,986億元(另地方政府為8,117億元）。

3.退伍軍人：國軍退除役官兵輔導委員會依據陸海空軍軍官士官服役條例第54條及其施行細則第58條與第59條規定，以108年12月31日為基準日，軍職退伍人員平均死亡年齡87歲(配偶89歲)，並以當期退伍人員支領一次退休金與月退休金之比率分別為1%、99%及俸額調增率每6年調增3%，折現率0.8658%等假設條件，精算未來30年(109年至138年)中央政府應負擔之支出為2兆1,388億元，扣除109年至110年6月底已支付數1,705億元後，未來應負擔約1兆9,683億元。

4.中央警察大學部分:中央警察大學已退休教育人員及未經銓敘之警佐待遇人員退撫經費非屬教育部經管部分，自93年度起相關舊制部分之退撫經費預算回歸由各機關自行編列預算，經中央警察大學推估111年至140年，認列為中央政府之潛藏負債約7.53億元。

5.臺灣警察專科學校部分:同上開4.之說明，經該校推估111年至140年應認列之潛藏負債4.69億元。

6.國立故宮博物院部分:以教育人員聘任身份進用之退休人員，非屬教育部系統之教育人員，自93年度起其舊制退撫經費預算由各機關自行編列預算，經該院推估111年至140年認列之潛藏負債為9.12億元。

7.衛生福利部疾病管制署部分:該署比照教育人員任用條例聘任之人員相關退休撫卹經費，自93年度起由各機關自行編列預算，經該署推估111年至140年認列之潛藏負債為0.35億元。

8.中央研究院部分:該院聘任人員退休係準用學校教職員退休條例，有關舊制年資應發給退撫經費，自93年度起回歸該院自行編列預算，經該院推估111年至140年認列之潛藏負債為47.59億元。

9.文化部部分:該部主管之國家表演藝術中心、影視及流行音樂產業局、國立傳統藝術中心、國立國父紀念館、國立中正紀念堂管理處、國立歷史博物館、國立臺灣美術館、國立臺灣工藝研究發展中心、國立臺灣博物館、國立臺灣史前文化博物館、國立臺灣交響樂團、國立臺灣歷史博物館、國立臺灣文學館、國立彰化生活美學館、國立臺南生活美學館及國立臺東生活美學館等已退休人員舊制年資退撫經費，自93年度起回歸該部自行編列，經該部推估111年至140年認列之中央政府潛藏負債為21.35億元。

10.綜上，有關軍、公、教及其他比照教育人員等之退休人員有關恩給制之退休給付義務推估未來年度，共約2兆5,854.63億元。

公務人員退撫基金之未來支付缺口

11,344

公務人員退休撫卹基金管理委員會依據公務人員退休撫卹基金管理條例第8條規定，以109年12月31日為基準日，參加基金人數67萬人，精算50年，折現率4%，通膨相關調薪率0.5%等假設條件，採加入年齡精算成本法評價，精算中央政府應負擔之支出為1兆3,569億元(另地方政府為2兆194億元)，扣除已提存基金數2,225億元(另地方政府為4,271億元)後，未提存金額為1兆1,344億元(另地方政府為1兆5,923億元)。

勞保、公保、農保之潛藏負債

108,735.43

1.勞保：勞工保險局依據勞工保險條例第13條、第15條、第66條及第69條規定，以109年12月31日為基準日，投保人數998萬人，折現率及資產報酬率3.5%、物價指數年增率1.1%與投保薪資增長率1.5%等假設條件，精算109年12月底勞保普通事故老年、失能及死亡給付之過去服務應計給付精算現值約11兆6,094億元，扣除截至110年6月底止已提存普通事故責任準備9,007億元，未提存金額為10兆7,087億元。

2.公保：臺灣銀行依據公教人員保險法第5條及其施行細則第3條規定，以109年12月31日為基準日，折現率及資產報酬率3.75%、待遇調整產生之保險俸（薪）額增加率0.5%及職級變動產生之保險俸（薪）額增加率0%至3.6%等假設條件，估算所有在保被保險人屬88年5月30日以前保險年資折算至基準日之政府應計給之養老給付金額約941億元，惟財政部111年度編列預算撥補預估110年度公教人員養老給付實現數為74.57億元。是以，未實現之潛藏負債941億元扣除財政部預計撥補數74.57億元後，尚有潛藏負債866.43億元。

3.農保：農業委員會依據農民健康保險條例第12條及第44條規定，以109年12月31日為基準日，投保人數105萬人，月投保金額1萬200元，精算50年，折現率3%等假設條件，精算未來淨保險給付現值為782億元。

國民年金保險未提存安全準備

7,893

勞工保險局依據國民年金法第12條及第45條規定，以109年12月31日為基準日，參加人數825萬人，月投保金額1萬8,282元，折現率3.5%，消費者物價指數年增率1.35%等假設條件，精算109年12月底未來淨保險給付現值約1兆3,826億元，扣除截至110年6月底止已提存安全準備5,933億元，未提存金額為7,893億元。

軍人保險

384

臺銀人壽保險股份有限公司依據軍人保險條例第5條及第10條規定，以109年12月31日為基準日，投保人數21萬人，折現率2.5%、投保薪資增長率0.5%，並採用加入年齡成本法與預計單位福利法等假設條件，精算死亡、殘廢、退伍等保險給付之應計給付現值約435億元，扣除截至110年6月底止已提存保險責任準備51億元，未提存金額為384億元。

行政院公營事業民營化基金 負擔已民營化之公營事業民營化前退休人員支領月退休撫卹等之退休給付義務

1,271

1.法令依據：公營事業移轉民營條例第15條及其施行細則第28條之1、交通部郵電事業人員退休撫卹條例第20條。

2.財政部彙整各事業主管機關精算報告，以108年12月31日為基準日，未來30年政府負擔民營化所需支出給付精算現值為1,271億元，本項法定義務負擔係由行政院公營事業民營化基金逐年編列預算支應，目前均由該基金以借款方式籌措財源，故認列為潛藏負債。

長期優惠房貸利息補貼及租金補貼

469.39

內政部營建署所管營建建設基金主要任務為辦理建購、修繕住宅貸款利息及租金補貼，其中住宅基金目前仍繼續辦理之各項優惠住宅貸款補貼方案及租金補貼方案，計有1.輔助自購國宅貸款、2.勞工建購及修繕住宅貸款、3.原住民建購及修繕住宅貸款、4.中央公教住宅貸款、5.整合住宅(租金)、6.整合住宅自購及修繕貸款(一般戶、弱勢戶)、7.青年安心成家方案貸款(一般戶、弱勢戶)、8.農村改建方案貸款(建購、修繕)、9.四千億優惠購屋利息補貼、10.健全房地產市場措施利息補貼(1兆8千億）、11.0206震災受災戶利息補貼(臺南)、12.0206震災受災戶利息補貼(花蓮)、13.林肯大郡全毀受災戶利息補貼、14.莫拉克颱風受災戶利息補貼、15.補助重建工程貸款利息補貼、16.包租代管(公會版)補貼民眾租金及修繕等相關費用，合計16項方案；據營建署預估112至120年度上述各方案貸款補貼息及租金補貼合計469.39億元。

全民健康保險累計財務短絀

-

1.全民健康保險法第76條第2項規定：「本保險年度收支發生短絀時，應由本保險安全準備先行填補。」；同法第102條復規定：「本法中華民國100年1月4日修正之條文施行前，本保險之累計財務短絀金額，由中央主管機關分年編列預算撥補之。」

2.依中央健康保險署提供資料，101年2月保險收支待填補短絀已全數填補完竣，且全民健康保險基金截至110年6月底止之安全準備累計餘額為1,080.92億元，無需政府編列預算撥補虧損，故無潛藏負債。

應負擔全民健康保險總經費法定下限不足數

235.2

1.全民健康保險法第3條第1項規定：「政府每年度負擔本保險之總經費，不得少於每年度保險經費扣除法定收入後金額之36%。」

2.依衛生福利部中央健康保險署提供資料，迄至109年底止，累計應撥付全民健康保險總經費法定下限不足數235.2億元，故計列潛藏負債金額235.2億元。

積欠健保基金醫療費用

96.68

健保基金受託辦理有關愛滋醫療費用申報、審查及核付事宜，截至109年底止，包括衛生福利部(兒童牙齒塗氟費用)欠費8.05億元、疾病管制署(愛滋醫療費用)欠費66.62億元、國民健康署(預防保健費用)欠費21.21億元、海巡署(補助健保部分負擔)欠費0.0002億元及勞保局(職災醫療費用)欠費0.8億元，合計96.68億元列為潛藏負債。

積欠台灣銀行軍公教人員退休優惠存款利息差額

0.01

1.民國48年7月15日立法院法制委員會審議「公務人員退休法」修正草案，考量當時公務人員支領一次退休金之實質所得偏低，故考試院於民國49年1月修正「公務人員退休法施行細則」，規定退休公務人員所支領之一次退休金得辦理優惠存款。截至110年6月底止中央政府積欠台灣銀行之軍、公、教人員退休優惠存款18%之利息差額為0.01億元，地方政府積欠之利息差額為155.70億元，合計155.71億元。

2.本表潛藏性負債僅列計中央政府部分，故按0.01億元估列。

公務人員退撫基金、勞退基金經營績效未達法定收益之填補

-

1.公務人員退休撫卹基金管理條例第5條第3項後段規定：「…，如運用所得未達規定之最低收益者，由國庫補足其差額。」截至110年6月底止退撫基金之實際運用孳息為3,805.99億元，法定孳息為1,395.33億元，兩者相減後為2,410.66億元，待填補數0元。

2.勞動基準法第56條第4項規定：「…。最低收益不得低於當地銀行2年定期存款利率之收益；如有虧損，由國庫補足之。…。」109年度勞退基金新制及舊制收益率分別為6.94%及8.50%，均高於最低保證收益率0.8528%及0.52021%，截至109年底止待填補累積不足分配保證收益數0元。

依法設立財團法人法定基金額度未達上限

101.22

1.財團法人法律扶助基金會:法律扶助法第6條規定：「基金會之基金為新臺幣100億元，除鼓勵民間捐助外，由主管機關逐年編列預算捐助。」、「創立基金新臺幣5億元，由主管機關於第1個年度編足預算捐助。」爰該基金會之創立基金，由主管機關司法院於第1個(93)年度編足預算捐助，並陸續於94-96年度各編列捐助該基金會基金額度5億元，97年度編列3億元，98-103年度各編列2億元，104年度編列1.5億元，105年度編列0.6億元，106-111年度各編列捐助基金額度0.2億元，累計捐助基金38.3億元，尚待撥補之基金額度為61.7億元。

2.國家文化藝術基金會:國家文化藝術基金會設置條例第4條第1項規定：「本基金會之基金以新台幣100億元為目標，其來源依文化藝術獎助條例第24條規定，除鼓勵民間捐助外，並由主管機關編列預算捐助，在10年內收足全部之基金。」查財團法人國家文化藝術基金會於85年度正式登記成立，截至109年底基金餘額為60.48億元，基金額度不足待政府捐助部分約為39.52億元，列為潛藏負債。

已結束事業尚未清理完畢之前省營或國營事業

20.35

截至110年6月底止，已結束事業尚未清理完畢之前省營或國營事業，僅榮民工程股份有限公司之資產小於負債，其業主權益為-20.35億元，認列政府潛藏負債。

合計

159,037.94

按前述項目彙計，不排除尚有其他潛在負債之可能。

說　　明：111年度中央政府總預算案「因擔保、保證或契約可能造成未來會計年度支出明細表」列有交通部與臺灣高鐵公司所簽訂「台灣南北高速鐵路興建營運合約」之擔保、保證或契約事項金額3,259億元，上表隱藏性負債並未包含本項擔保、保證或契約事項之金額。

資料來源：各部會、行政院111年度中央政府總預算案總說明及主要附表。

截至110年8月底止中央政府1年以上債務未償餘額實際數為5兆7,098億元，短期債務未償餘額為1,400億元，上述長、短期借款及發行公債合計為5兆8,498億元，然鉅額潛藏負債保守估計約15兆9,037億餘元，未來勢將成為政府財政重大負擔；軍公教人員舊制退休金及國民年金保險等項目潛藏負債數額雖較上年度減少，惟勞工保險及公務人員退休撫卹金等項目潛藏負債數額較上年度增加。

綜上，有關潛藏負債之表達，審計部雖於109年度中央政府總決算審核報告作部分揭露，行政院亦於111年度中央政府總預算案中揭露相關資訊，惟仍有部分事項預計將造成政府未來負擔，允有詳實揭露之必要，為促使政府正視鉅額潛藏負債，並利政府債務之表達，允宜賡續研謀精進。

（分機：8661 鄧凱文）