依據行政院主計總處所訂「附屬單位預算共同項目編列作業規範」規定，作業基金應依基金設立目的，考量其財務能力，本自給自足原則，力求有賸餘無短絀，年度賸餘應以逐年成長(短絀積極改善)為目標。惟近年度仍有部分作業基金連年短絀，允宜積極檢討改善。謹說明如下：
(一)108至111年度本期短絀逾1億元之作業基金概述
經彙整108至111年度本期短絀曾逾1億元之基金，計有48個，包括住宅基金、新市鎮開發基金等16個基金(詳表1)、國立臺灣大學校務基金等19個國立大學校院校務基金(詳表2)及宜蘭農田水利事業作業基金等13個農田水利事業作業基金(詳表3)。其中，除新市鎮開發基金、產業園區開發管理基金、民航事業作業基金及110年度新成立之農田水利事業作業基金短絀年度為2年度外，其餘基金短絀年度均達3至4年度。
表1 108至111年度本期短絀逾1億元之作業基金(不含國立大學校院校務基金及農田水利事業作業基金)概況表 單位：新臺幣億元
基金/分基
科
年度
發生短絀
主管機關辦理之
金名稱
目
108
109
110
111
之主要原因
檢討與改善措施
1.住宅基金
本期
短絀
35.97
51.85
52.52
49.74
主要係辦理住宅補貼、興辦社會住宅等相關補助計畫持續增加，且一經支出無法收回。
加強貸款催收及管理、改善債權品質，及運用銷售國宅與放貸債權回收資金等提升財務效能，並爭取國庫撥補基金辦理社會住宅興辦計畫，減輕基金負擔。
累積
短絀
-
-
-
-
2.新市鎮開發基金
本期
短絀
17.12
-
-
7.93
1.配合政策，補助成立行政法人「國家住宅及都市更新中心」所需經費16億元。
2.補助交通部辦理淡江大橋建設計畫辦理經費。
配合國家政策支應，後續將開源節流，以改善基金財務。
累積
短絀
-
-
-
-
3.中央都市更新基金
本期
短絀
11.38
4.23
3.69
2.10
主要係辦理補助都市更新及危老重建等，及108年度配合政策捐贈土地9.63億元予國家住宅及都市更新中心等。
1.積極開闢財源、強化投資公辦都市更新：運用基金投資政府為主都市更新招商投資開發等。
2.爭取國庫撥補。
累積
短絀
2.88
7.11
13.12
12.89
4.國軍老舊眷村改建基金
本期
短絀
3.43
81.79
45.91
9.20
主要係因基金制度設計，致基金支出遠大於收入。
持續強化零星餘屋及商業服務設施標售(租)成效，增加基金收益，秉撙節原則，以避免擴大短絀缺口。
累積
短絀
922.30
1,004.09
1,048.66
1,059.19
5.國立科學工藝博物館作業基金
本期
短絀
0.95
1.10
1.35
1.37
主要係因103年度起陸續更新展示廳及基礎設施，致後續年度折舊及攤銷費用增加，及受疫情影響等致門票及場地租借收入等減少所致。
賡續實施開源節流措施，例如積極籌劃收費特展，提高場地使用率，並辦理推廣活動與爭取社會資源，暨結合藏品進行文創商品之開發、設計與販售。
累積
短絀
2.13
1.52
2.46
3.50
6.國立海洋科技博物館作業基金
本期
短絀
1.06
0.54
1.24
1.20
主要係因地理位置關係天候狀況易影響戶外空間遊客人次等，造成整體服務人次未達預期。
積極開創收入來源及來館參觀人次、規劃籌辦特色展、活化館區內外部空間辦理招商等，以提升業務經營績效。
累積
短絀
4.35
4.88
5.82
5.66
7.國立高級中等學校校務基金
本期
短絀
29.87
34.20
39.37
40.52
主要係依實際財產狀況提列折舊及攤銷費用較多所致。
管控短絀數不超過折舊及攤銷費用數，並鼓勵各校開源節流。
累積
短絀
54.13
72.81
93.10
83.60
8.法務部矯正機關作業基金
本期
短絀
0.11
0.00
1.21
0.72
主要係監獄行刑法與羈押法修正提高勞作金提撥比率及收容人沐浴與炊場所需燃料經費增加等所致。
積極推動收容人自主監外作業、發展多元經營模式等，以提升營運績效，增加基金收益。
累積
短絀
0.11
-
-
-
9.產業園區開發管理基金
本期
短絀
1.56
-
1.21
-
主要係預計變賣之土地因所在區位條件及價格，影響廠商承購意願，未如預期出售等所致。
持續宣導出售土地之優勢，提高出售機會，增加資產變賣收入，以提升基金營運效能。
累積
短絀
-
-
-
-
10.中小企業發展基金
本期
短絀
7.47
9.74
16.14
17.99
主要係因該基金近年配合行政院政策，協助企業進行轉型升級，國庫撥充與本金孳息尚不足以支應業務成本與費用所致。
1.推動自設育成中心營運轉型，降低勞務成本、增加權利金收入。
2.爭取國庫撥補。
累積
短絀
45.74
55.47
75.33
89.61
11.水資源作業基金(個別)
本期
短絀
27.84
23.80
12.02
-
主要係辦理曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水計畫、發放休耕補償及二期作停灌補償金、中央管河川搶修搶險及防汛備料業務較多、耗水費徵收辦法尚需審慎評估而未開徵等。
1.近年辦理多項公共建設計畫或政策性支出，奉行政院指示由該基金支應，將滾動檢討覈實辦理。
2.搶修搶險及停灌補償等係因天候辦理，屬不可預期因素。
累積
短絀
-
6.20
-
-
12.民航事業作業基金
本期
短絀
-
22.02
-
22.16
主要係受嚴重特殊傳染性肺炎疫情影響，航班及旅客人數大幅減少，致機場服務費、場站降落費等相關收入減少所致。
除檢討抑減業務成本與費用外，長期而言，將視疫情影響程度，檢討計畫執行量能及經費用運規模。
累積
短絀
-
-
-
-
13.觀光發展基金
本期
短絀
33.16
111.70
2.09
38.96
1.108年度主要係辦理「擴大國旅暖冬遊」、「春遊方案」、「擴大秋冬國民旅遊獎勵計畫」計53.34億元所致。
2.109年度主要係受嚴重特殊傳染性肺炎疫情影響機場服務費收入減少及運用基金自籌經費辦理相關紓困補助方案所致。
該基金財務狀況不佳，未來仍須持續推動主要觀光營運計畫，於國境未解封前，將以舉借方式籌措財源，未來將更審慎評估計畫之執行，並於過程中滾動檢討，務實撙節支用。
累積
短絀
-
60.89
-
120.71
14.農業生物科技園區作業基金
本期
短絀
-
0.14
1.23
1.33
擴建園區工程完工後，相關資產開始提列折舊，致業務成本與費用增加。
積極辦理招商，以提高收入。
累積
短絀
-
-
-
-
15.原住民族綜合發展基金(個別)
本期
短絀
8.39
10.38
12.52
12.51
主要係辦理原住民族保留地禁伐補償計畫，政府補助10.5億元，其餘經費由該基金自籌支應所致。
禁伐補償業務屬法定義務支出，須賡續辦理，將持續爭取國庫撥補額度。
累積
短絀
14.71
25.10
40.24
50.12
16.原住民族就業基金
本期
短絀
0.84
1.16
0.68
0.59
主要係受嚴重特殊傳染性肺炎疫情影響等，致就業代金收入減少。
持續檢減辦理成效不佳之計畫，並設法增加其他收入來源。
累積
短絀
-
-
-
-
說 明：1.本表金額108及109年度為決算數，110及111年度預算案數。
2.本表僅列示108至111年度本期短絀曾有逾1億元之基金。
資料來源：整理自各主管機關提供資料。
表2 108至111年度本期短絀逾1億元之「國立大學校院校務基金」概況表 單位：新臺幣億元
基金名稱
科目
年度
發生短絀
主管機關辦理之
108
109
110
111
之主要原因
檢討與改善措施
1.國立臺灣大學校務基金
本期短絀
2.60
2.25
2.67
0.50
1.用人費用、配合校務及教學研究需求增加費用較多。
2.既有或增置資產之折舊、折耗與攤銷費用龐大，業務收入不足相抵。
推動各項開源節流措施：
1.開源部分：例如調整學雜費、提高場所設施收入、積極推動技術移轉及專利授權工作、促進產學合作畫、向外募款等。
2.節流部分：例如加強管控人事成本、精實採購流程、訂定節能目標及方案等。
累積短絀
-
1.34
0.22
-
2.國立清華大學校務基金
本期短絀
1.06
0.91
3.18
2.02
累積短絀
-
-
-
-
3.國立中興大學校務基金
本期短絀
1.25
0.76
1.85
1.83
累積短絀
-
-
-
-
4.國立成功大學校務基金
本期短絀
1.19
1.09
2.56
1.47
累積短絀
-
-
-
-
5.國立中央大學校務基金
本期短絀
1.21
1.74
1.56
1.69
累積短絀
-
0.35
-
-
6.國立中山大學校務基金
本期短絀
1.70
1.58
1.39
1.32
累積短絀
0.11
0.40
-
-
7.國立中正大學校務基金
本期短絀
2.46
2.94
2.45
2.63
累積短絀
-
-
-
-
8.國立臺灣海洋大學校務基金
本期短絀
1.54
1.29
0.77
0.89
累積短絀
1.09
1.46
-
-
9.國立高雄大學校務基金
本期短絀
1.01
1.22
1.06
1.08
累積短絀
-
0.30
-
0.01
10.國立臺東大學校務基金
本期短絀
1.42
1.50
1.37
1.53
累積短絀
-
-
-
0.07
11.國立屏東大學校務基金
本期短絀
0.72
0.91
0.97
1.26
累積短絀
-
-
-
-
12.國立陽明交通大學校務基金
本期短絀
2.57
3.40
4.08
3.56
累積短絀
-
-
-
13.國立臺灣師範大學校務基金
本期短絀
0.46
0.47
1.12
0.65
累積短絀
-
-
-
-
14.國立彰化師範大學校務基金
本期短絀
1.11
1.08
1.34
1.24
累積短絀
-
-
-
-
15.國立雲林科技大學校務基金
本期短絀
1.12
0.90
1.46
1.06
累積短絀
-
-
-
-
16.國立虎尾科技大學校務基金
本期短絀
1.05
0.89
0.64
0.64
累積短絀
-
-
-
-
17.國立屏東科技大學校務基金
本期短絀
0.63
0.85
1.18
1.34
累積短絀
-
-
-
-
18.國立高雄科技大學校務基金
本期短絀
2.10
1.70
2.81
2.70
累積短絀
-
-
-
-
19.國立臺東專科學校校務基金
本期短絀
1.09
1.13
0.71
0.85
累積短絀
-
-
-
說 明：1.同表1之說明1及說明2。
2.國立陽明大學校務基金及國立交通大學校務基金於111年度合併為國立陽明交通大學校務基金，本表108至110年度「本期短絀」係以原2校資料加總。
資料來源：整理自教育部提供資料。
表3 110至111年度本期短絀逾1億元之「農田水利事業作業基金」概況表 單位：新臺幣億元
分基金名稱
科目
100年度
111年度
發生短絀
主管機關辦理之
之主要原因
檢討與改善措施
1.宜蘭農田水利事業作業基金
本期短絀
3.01
2.99
主要係為推動政府照顧農民政策，減輕農民負擔，維持其正常耕作生產等辦理相關支出，惟收入尚無法反映成本。
研擬限制及目標管理措施，合理管控收支，例如降低經常支出，並輔導各管理處進行資產盤點，妥善運用房屋及土地，積極清理被占用土地、有效營運非事業用地，增加財務收入等。
累積短絀
3.01
6.01
2.桃園農田水利事業作業基金
本期短絀
2.96
1.58
累積短絀
-
-
3.新竹農田水利事業作業基金
本期短絀
1.25
0.83
累積短絀
-
0.54
4.苗栗農田水利事業作業基金
本期短絀
0.96
1.13
累積短絀
-
-
5.臺中農田水利事業作業基金
本期短絀
8.38
6.20
累積短絀
-
4.05
6.南投農田水利事業作業基金
本期短絀
1.28
1.71
累積短絀
0.07
1.78
7.彰化農田水利事業作業基金
本期短絀
5.91
3.78
累積短絀
5.91
9.69
8.雲林農田水利事業作業基金
本期短絀
5.99
4.93
累積短絀
-
3.43
9.嘉南農田水利事業作業基金
本期短絀
11.59
7.23
累積短絀
9.82
17.04
10.高雄農田水利事業作業基金
本期短絀
5.04
4.96
累積短絀
5.04
10.00
11.屏東農田水利事業作業基金
本期短絀
1.78
1.73
累積短絀
1.78
3.51
12.臺東農田水利事業作業基金
本期短絀
1.28
1.20
累積短絀
0.79
1.99
13.花蓮農田水利事業作業基金
本期短絀
1.34
1.12
累積短絀
-
0.86
說 明：1.本表110及111年度為預算案數。
2.本表僅列示110及111年度本期短絀曾有逾1億元之分基金。
資料來源：整理自農委會提供資料。
(二)108至111年度作業基金短絀之主要原因
經參據相關文獻及各主管機關檢討近年度作業基金發生短絀之主要原因，大致可歸類為下列因素(詳表1至表3)：
1.基金制度設計問題：以國軍老舊眷村改建基金為例，眷村改建業務之經費規模龐大，其預算架構原以特別預算與作業基金搭配設計，原規劃土地處分得款由眷改特別預算支應輔助眷戶購宅等法定支出項目，餘款撥充基金辦理眷改工程，完工後按起造房地成本價售眷戶，維持基金收支平衡，惟受限土地處分得款速度及配合政府去化市場成屋等住宅政策，為加速業務推動須運用基金財務彈性，爰將輔助眷戶購宅等法定支出項目轉由基金支應，導致收支連年失衡，甚至需透過融資因應。惟相關融資已於107年間完成清償，預計基金未來完成設置目的後，將依中央政府特種基金管理準則等規範辦理退場事宜。然考量截至109年度，該基金累積短絀決算數已達1,004.09億元，且預估111年度累積短絀預算數增為1,059.19億元，基金淨值為-453.15億元，仍宜積極研謀強化營運效能，以避免擴大短絀缺口。
2.配合政策辦理(補助)計畫：例如住宅基金辦理各項住宅貸款利息差額與租金補貼，及補助地方政府興辦社會住宅融資利息與非自償性經費；新市鎮開發基金補助成立行政法人「國家住宅及都市更新中心」及補助交通部辦理淡江大橋建設計畫等相關經費；中央都市更新基金辦理都市更新及危老重建等補助項目；中小企業發展基金辦理補助強化中小工商業服務網絡計畫、中小企業加速投資行動方案等協助企業進行轉型升級計畫；水資源作業基金(個別)辦理曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水計畫等；觀光發展基金辦理「擴大國旅暖冬遊」、「春遊方案」、「擴大秋冬國民旅遊獎勵計畫」等補助計畫及肺炎紓困相關措施；原住民族綜合發展基金(個別)辦理原住民族保留地禁伐補償計畫。前開配合政策辦理補助項目，或屬無法收回性質，或相關收入不足以支應支出，惟多具有延續辦理之需要，致虧損持續擴大。
3.增置購建固定資產等致折舊、折耗與攤銷金額龐大：例如國立科學工藝博物館作業基金陸續更新展示廳及基礎設施，農業生物科技園區作業基金辦理擴建園區工程、各國立大學校院校務基金及國立高級中等學校校務基金增置購建固定資產，於各項設施(備)增置或完工後，須提列相關折舊，致成本與費用大幅增加，惟相關設施(備)提升之財務效益尚不足以支應，致連年虧絀。
4.收入來源不足(含受疫情影響)：例如國立科學工藝博物館作業基金受疫情影響，致門票及場地租借收入減少；國立海洋科技博物館作業基金因地理位置關係，天候狀況易影響戶外空間遊客人次等，致整體服務人次未達預期；產業園區開發管理基金預計變賣之土地因所在區位條件及價格，影響廠商承購意願，未如預期出售，以及配合「嚴重特殊傳染性肺炎防疫期間工業區紓困方案」減半徵收一般公共設施維護費致收入減少；水資源作業基金因耗水費徵收辦法仍需審慎評估而未開徵，且給水收費尚無法反映成本；民航事業作業基金及觀光發展基金，受疫情及邊境管制影響，航班及旅客人數大幅減少，致機場服務費、場站降落費等相關收入減少；原住民族就業基金受疫情影響，就業代金收入減少；各農田水利事業作業基金為照顧農民推動相關措施，而收入尚無法反映成本等。前開基金因收入來源不足，惟支出仍需維持一定規模，致造成短絀情形。
(三)部分作業基金108至111年度本期短絀或累積短絀逐年加劇，而整體作業基金之待填補虧損亦呈增加之勢，允宜研謀改善
各主管機關雖均已規劃或執行相關開源節流措施，或持續爭取國庫撥補挹注，惟部分基金108至111年度本期短絀仍逐年增加(詳表1)，例如國立高級中等學校校務基金本期短絀由108年度29.87億元逐年成長至111年度40.52億元(增幅35.68%)、中小企業發展基金本期短絀由108年度7.47億元逐年擴增至111年度17.99億元(增幅140.85%)；而部分基金之累積短絀亦呈逐年擴大之趨勢，例如中小企業發展基金累積短絀由108年度45.74億元逐年增加至111年度89.61億元(增幅95.93%)，原住民族綜合發展基金(個別)累積短絀由108年度14.71億元逐年攀升至111年度50.12億元(增幅240.64%)，爰仍宜賡續強化檢討業務收支、提升經營效能。
此外，依據108至111年度作業基金整體餘絀撥補情形(詳表4)，108年度至111年度各基金雖分別運用撥用賸餘、撥用公積及折減基金等方式填補短絀，惟因短絀之部金額逐年擴增，致使待填補短絀仍隨同成長，111年度預算案預計期末待填補短絀達1,505.09億元，龐大之待填補短絀如未能有效抑減，未來勢需動用國庫資金撥補，恐成為政府財政之另一隱憂，允宜研謀改善。
表4 108至111年度作業基金短絀撥補情形表 單位：新臺幣億元
科目
108年度
109年度
110年度
111年度
短絀之部A
1,241.80
1,450.96
1,489.25
1,705.84
填補之部B＝C+D+E
180.51
192.86
167.09
200.75
撥用賸餘C
64.39
77.41
32.93
51.33
撥用公積D
76.33
60.59
64.04
68.98
折減基金E
39.79
54.86
70.12
80.44
待填補短絀F=A-B
1,061.29
1,258.10
1,322.16
1,505.09
說 明：本108及109年度為決算數，110及111年度為預算案數。
資料來源：整理自108及109年度中央政府總決算暨附屬單位決算及綜計表審核報告(附冊-非營業部分)、110及111年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)。
綜上，作業基金為獨立之財務個體，其雖以非營業為目的，最低限度仍應以自給自足為原則，各主管機關自宜妥善規劃基金財務收支。惟近年度仍有部分作業基金連年發生短絀，致長期累積之待填補虧損有逐年增加之趨勢，允宜持續檢討業務收支，強化提升營運效能，俾達作業基金收支平衡之目標。
(分機：1937叢宏安)