依「2017農業灌溉白皮書」所列，臺灣96至105年間，農業年平均用水量為125億立方公尺，並以灌溉用水113億立方公尺居冠，因我國主要種植作物為水稻，故我國灌溉用水主要係供水稻生長。鑒於國內稻米產量過剩而雜糧自給率偏低，爰行政院農業委員會(下簡稱農委會)推動「大糧倉計畫-推動國產雜糧產業發展方案」，並透過對地綠色補貼及集團產區之輔導，增加農民轉作意願，以降低稻作面積及提升我國進口替代雜糧產量，惟轉作計畫推動多年，成效仍待檢討加強，說明如下：
(一)種植水稻需水量高，而第1期作整田期恰逢枯水期，然農民偏好耕種第1期作，易生灌溉用水不足情事
水稻種植於整田期及稻穗生長期均需深水灌溉，需水量較高，而我國種植作物又以水稻為主，然因水稻第1期作整田期(每年1至3月)適逢枯水期(每年11月至次年4月)，在農民考量第2期作(約每年7月至11中旬)多有颱風豪雨等天災而偏好耕種第1期作下，致各年度第1期稻作用水量多較第2期作高(詳表1，其中104年度因逢乾旱辦理第1期作停灌休耕，故灌溉用水量低於第2期作)，枯水期如遇乾旱除易生灌溉用水不足情事外，甚需以休耕停灌來支援生活及工業用水。
表1 104至108年度各農田水利會耕種水稻面積及灌溉用水量彙整表單位：公頃、百萬立方公尺
年 度
第1期稻作
第2期稻作
面積
灌溉水量
面積
灌溉水量
104
142,060
3,042.74
170,704
4,069.60
105
177,567
3,303.30
171,892
2,791.93
106
173,543
3,644.71
168,689
2,935.46
107
174,958
3,533.17
168,999
2,811.91
108
176,048
3,598.92
166,306
2,899.27
說 明：104年度逢乾旱辦理第1期稻作停灌休耕以支援生活及工業用水，故第1期稻作耕種面積低於第2期稻作。
資料來源：104至108年度農業用水量統計報告。
(二)為改善國內稻米生產過剩而國產雜糧供給不足問題，農委會自105年度起即推動大糧倉計畫及「對地綠色環境給付計畫」
由於種植水稻需水量高，復以政府長期辦理之稻穀保價收購制度，已肇致國內稻米產量過剩並造成財政負擔，而相對國產雜糧年生產量僅占年進口量之6%，嚴重不足，爰農委會自105年起陸續推動大糧倉計畫及試辦稻作直接給付與保價收購雙軌制，並自107年度起全面實施「對地綠色環境給付計畫」，期藉由調整我國稻米產業結構與活化休耕地，並透過對地綠色補貼及集團產區之輔導，提高農民轉作意願，增加我國進口替代雜糧產量，進而提升糧食自給率。「對地綠色環境給付計畫」所提供之獎勵金大致分為：稻田辦理轉(契)作(含轉作具進口替代或外銷潛力作物、轉作地方特色作物)、進行生產環境維護措施，或仍種植稻米但不報繳公糧而直接銷售自由市場並領取給付等。依農委會提供之資料，106至109年度獎勵稻田轉(契)作具進口替代或外銷潛力作物所核發獎勵金為76.41億元、轉(契)作地方特色作物獎勵金71.58億元及辦理生產環境維護獎勵金142.27億元(詳表2)，合計4年間稻田不種稻所發放之獎勵金共290.26億元，年均約72.56億元，111年度預算案賡續編列99.25億元推動新一期之綠色環境給付計畫。然迄109年度我國水稻種植面積占耕作地面積比率雖稍有下降，惟稻米生產量(糙米量)仍高於105年度，致使國內「米」糧食自給率自106年度起已逾100%(詳表3)；另就同期間推動國產雜糧產業發展之大糧倉計畫成效以觀，106至108年度雜糧種植面積係呈逐年下降現象，雖109年度略有回升，惟仍低於106年度，致我國雜糧年進口數量及金額仍居高不下(詳表4)。
表2 106至110年度推動「對地綠色環境給付計畫」稻田轉作概況表單位：公頃；公噸；新臺幣千元
年度
轉(契)作具進口替代或外銷潛力作物
轉(契)作地方特色作物
生產環境維護
種植面積
獎勵金發放總額
總產量
種植面積
獎勵金發放總額
總產量
種植綠肥、景觀作物面積
翻耕、蓄水面積
獎勵金發放總額
106
38,044
1,589,331
-
73,913
1,669,346
-
74,162
6,684
3,550,449
107
39,496
1,919,870
-
74,346
1,885,513
-
73,043
6,651
3,512,871
108
40,325
2,006,852
-
70,323
1,789,596
-
74,789
6,307
3,589,437
109
42,344
2,125,023
-
71,251
1,813,057
-
74,614
6,117
3,574,585
合 計
-
7,641,076
-
-
7,157,512
-
-
-
14,227,342
110(第1期作)
11,034
-
-
27,189
-
-
27,598
754
-
說 明：1.表列106至109年度均為第1期及第2期作合計數；110年度僅為1期作且尚無發放獎勵金之統計資料；另農委會稱對本計畫並無統計作物生產量，爰無數據資料。
2.表列「獎勵金發放總額」係指當年度分別歸類為轉(契)作具進口替代或外銷潛力作物、地方特色作物及生產環境維護所發放獎勵金之總額。
資料來源：農委會110年8月25日提供。
表3 105至109年度我國水稻種植面積及稻米供需概況表
單位：公頃；千公噸；%
年度
耕作地
面積
水稻種植面積
水稻種植面積占可耕地面積比率
國內稻米生產量(糙米量)
國內稻米供給量-糧食
「米」糧食自給率(以熱量計)
105
745,627
273,837
36.73
1,264.1
1,267.1
99.8
106
745,518
274,677
36.84
1,396.1
1,294.4
107.9
107
743,879
271,506
36.50
1,561.6
1,299.7
120.3
108
742,162
270,066
36.39
1,428.3
1,295.4
110.3
109
740,443
261,784
35.36
1,387.2
(尚未公布)
(尚未公布)
說 明：表列「水稻種植面積」為第1期作與第2期作收穫面積合計數。
資料來源：108及109年度農業統計年報。
表4 106至109年度我國雜糧種植面積、產量及進口概況表
項 目
106年度
107年度
108年
109年
雜糧種植面積(公頃)
81,387
77,466
75,362
78,770
主要種植作物
大豆、食用玉米、甘藷、落花生、紅豆、小麥、蕎麥、臺灣藜、胡麻等
大豆、食用玉米、甘藷、落花生、紅豆、小麥、蕎麥、臺灣藜、胡麻等
大豆、食用玉米、甘藷、落花生、紅豆、小麥、蕎麥、臺灣藜、胡麻等
大豆、食用玉米、甘藷、落花生、紅豆、小麥、蕎麥、臺灣藜、胡麻等
雜糧年產量(公噸)
520,552
501,607
458,854
535,345
雜糧年產值(新臺幣億元)
135.7
107.6
103.8
120
種植雜糧農戶數(戶)
53,715
51,128
49,739
52,294
雜糧主要產地(縣市)
雲林、彰化、嘉義、臺南、高雄、屏東
雲林、彰化、嘉義、臺南、高雄、屏東
雲林、彰化、嘉義、臺南、高雄、屏東
雲林、彰化、嘉義、臺南、高雄、屏東
雜糧年進口數量(公噸)
8,409,612
8,046,391
8,818,679
8,433,129
雜糧年進口金額(千美元)
2,334,617
2,301,478
2,384,439
2,335,668
主要進口雜糧作物
黃豆、小麥、玉米
黃豆、小麥、玉米
黃豆、小麥、玉米
黃豆、小麥、玉米
資料來源：農委會。
(三)108年度第1期稻作種植面積較105年度同期減少0.86%，然灌溉用水量卻增加8.95%，枯水期調整水稻轉作措施恐待加強
為配合行政院產業穩定供水行動策略，達成降低農業用水總量、提高農業用水效率之目標，農委會自108年第1期作起將經濟部水利署提供之節水獎勵納入「對地綠色環境給付計畫」中，試辦「水資源競用區一期稻作轉旱作方案」，針對石門水庫、新竹上坪堰、明德水庫及曾文-烏山頭水庫等水庫灌區，擇定相關農田水利會適當灌溉系統，推動第1期作配合改種綠肥或該計畫獎勵之作物，期透過政策引導農民及早因應氣候變遷，調整耕作模式。109年起再納入鯉魚潭水庫，計5個水庫灌區辦理耕作制度轉型措施，108及109年度給付面積分別為791.3405公頃、4,856.3585公頃，發放獎勵金(含轉作獎勵及節水獎勵)各為6,888萬5千元及4億513萬3千元(詳表5)。惟如比較105及108年度17個農田水利會稻作種植面積與灌溉用水，雖108年度稻作整體耕種面積34萬2,354公頃較105年度之34萬9,459公頃減少7,105公頃(減幅2.03%)，然係以減少豐水期之第2期作面積為主，對處於枯水期之第1期稻作耕種面積減少有限(詳表6)，再觀其灌溉用水量，在108年度第1期稻作種植面積較105年度減少0.86%下，灌溉用水量卻逆增8.95%，對推動第1期稻作轉旱作及提高農業用水效率之成果均待改進。
表5 108至110年度水資源競用區輪值灌區獎勵給付概況表
單位：公頃；新臺幣千元
年度/項目
不種稻，種植「對地綠色環境給付計畫」綠肥、景觀作物
不種作物，辦理翻耕
不種稻，種植「對地綠色環境給付計畫」其他作物(排除易產銷失衡作物)
合 計
108年度
給付面積
358.3921
13.7540
419.1944
791.3405
轉作獎勵
16,128
468
18,865
35,461
節水獎勵
15,052
578
17,794
33,424
獎勵金合計
31,180
1,046
36,659
68,885
109年度
給付面積
4,141.8694
180.0259
534.4632
4,856.3585
轉作獎勵
186,287
6,121
15,543
207,951
節水獎勵
173,959
7,561
15,662
197,182
獎勵金合計
360,246
13,682
31,205
405,133
110年度
(第1期作)
給付面積
110年第1期作公告缺水停灌補償範圍已含括水資源競用區實施區域，爰110年暫停辦理水競區輔導措施
轉作獎勵
-
-
-
-
節水獎勵
-
-
-
-
獎勵金合計
-
-
-
-
說 明：表列轉作獎勵為農委會提供；節水獎勵為經濟部提供；獎勵金合計係指各該年度給付轉作獎勵及節水獎勵之總額。
資料來源：農委會。
表6 105及108年度農田水利會第1期與第2期稻作耕種面積及灌溉用水量比較表 單位：公頃；百萬立方公尺；%
項 目
第1期作
第2期作
合 計
耕種面積
灌溉用水量
耕種面積
灌溉用水量
耕種面積
灌溉用水量
108年度
176,048
3,598.92
166,306
2,899.27
342,354
6,498.19
105年度
177,567
3,303.30
171,892
2,791.93
349,459
6,095.23
108較105年度增(減)
增(減)數
-1,519
295.62
-5,586
107.34
-7,105
402.96
增(減)幅
-0.86
8.95
-3.25
3.84
-2.03
6.61
資料來源：105及108年度農業用水量統計報告。
綜上，鑒於種植水稻需水量高且國內稻米已供過於求，爰農委會透過政策輔導獎勵稻農轉作，期降低枯水期農業用水量、減輕政府辦理稻穀保價收購之財政負擔並提升國內雜糧之自給率，惟相關計畫執行多年，108年度我國稻米產量及「米」糧食自給率反較105年度高，而雜糧種植面積卻未及106年度，且枯水期水稻轉作成效亦未如預期，均待農委會檢討改善。
(分機：8657 石桂鳳）