受極端氣候影響，我國在旱澇不均且調蓄設施不足下，每逢乾旱常需以停灌休耕方式節省農業用水支援工業使用，然此舉不僅與水利法明定之用水標的順序未合，且停灌補償金預算來源之妥適性亦待商榷，說明如下：
(一)近年我國農業用水占總用水量7成，其中以灌溉用水為大宗，爰每逢乾旱，灌溉用水即成主要競用標的
依行政院農業委員會(以下簡稱農委會)於107年3月底修編之「2017農業灌溉白皮書」，以96至105年度10年間各標的用水量為計算基礎，我國年平均用水量為174億立方公尺，其中農業用水達125億立方公尺(占比71.84%)，包含灌溉用水113億立方公尺、養殖用水11億立方公尺及畜牧用水1億立方公尺，灌溉用水占農業用水量9成、占年度總體用水量約6成5，因此每當逢乾旱，灌溉用水即成為主要之競用標的。
(二)水利法明定農業用水優先於工業用水，然逢乾旱屢發生移撥農業用水予工業使用之權宜作法，與現行規定未合，業經監察院糾正在案
水利法第18條第1項規定，農業用水之順序僅次於家用及公共給水，同法第20條復規定，因水源之水量不足，發生爭執時，用水標的順序在先者有優先權。顯見，當水源量不足時，農業用水之排序仍優於工業用水，然依前開「2017農業灌溉白皮書」所載，91年至104年間逢乾旱事件，需辦理停灌休耕以節省灌溉用水支援其他標的用水者計6次(91至93年、95年、99年及104年)，總計停灌面積約20.9萬公頃、調用支援水量約18.3億噸，發放停灌補償104.5億元，並依「農業用水調度使用協調作業要點」(以下簡稱農業用水調度作業要點)規定分別按調度予家用及公共給水、調度予工業使用等2大用水標的給予損害補償。
鑒於水權移用涉及不同用水標的之重大利益，且水利法第19條僅就水源量不敷公共給水時，得停止或撤銷其他用水標的之水權，或加使用上之限制並給予原用水人損害之補償外，並未規範不敷工業用水時之調度作為，然經濟部近年逕以屬行政規則層級之農業用水調度作業要點，規範工業部門調用農業用水所生之協調事項，顯與水利法明定農業享有優先用水權之規定未合，業於105年間經監察院糾正在案。
(三)104至109年度中央政府依前開農業用水調度作業要點計核發停灌補償金43.87億元，110年第1期作則已核發42.25億元，為近年來最高
依農委會所提供104至109年度及110年第1期稻作因缺水而辦理停灌休耕並給予補償金之概況(詳表1)，近7年總計因乾旱缺水辦理4次停灌休耕，迄109年度共公告農田停灌面積6萬3,834公頃、實際核發補償金面積4萬6,562公頃、核發補償金43億8,675萬元，並依前開農業用水調度作業要點第4點規定，分別由農委會、經濟部及所屬(含自來水公司)、科技部及行政院災害準備金等各分攤12億2,269萬元、24億9,693萬5千元、4億4,679萬4千元及2億2,033萬1千元，其中109年度第2期作因宣布停灌時桃竹苗地區均已完成水稻種植且處於抽穗期，故相關補償經費農委會無分攤款項。
表1 104年度至110年第1期作因缺水停灌休耕之面積及發放補償金概況表 單位：公頃；新臺幣千元
年 度
公告農田停灌面積
申請停灌補償面積
實際核發停灌補償面積
核發停灌補償金額及來源
農委會(A)
經濟部(B)
科技部(C)
其他(D)
合計(E=A+B+C+D)
104
43,659
-
32,381
1,192,027
1,105,352
270,285
0
2,567,664
105
-
-
-
-
-
-
-
-
106
-
-
-
-
-
-
-
-
107
1,175
-
777
30,663
7,713
30,936
0
69,312
108
-
-
-
-
-
-
-
-
109
19,000
14,456
13,404
0
1,383,870
145,573
220,331
1,749,774
104至109年度合計
63,834
14,456
46,562
1,222,690
2,496,935
446,794
220,331
4,386,750
110
(第1期作)
74,375
47,277
46,471
經費分攤尚待協商
4,224,757
說 明：1.表列核發停灌補償金額及來源中，科技部含原國科會；經濟部含所屬、非營業基金及自來水公司；農委會含所屬及非營業基金；其他指補償金非由農委會、經濟部及科技部支應，而動支行政院第二預備金、災害準備金等。
2.有關110年第1期作停灌補償申請案迄110年8月25日止仍有爭議案件尚待釐清，各單位分攤金額需俟爭議案件處理完竣後再行協商。
資料來源：農委會。
復就停灌休耕補償金之核發標準，如就最近1次(110年第1期作)辦理停灌休耕之區域及補償內容以觀(詳表2)，主要為桃園、石門、新竹、苗栗、台中及嘉南6個農田水利署管理處轄管區域，補償金係以農家賺款之105%計算，其中農家不種稻，種植「對地綠色環境給付計畫」之綠肥、景觀或各項獎勵作物者，每公頃補助9.3萬元(樣態1)；不種稻，辦理翻耕或種植非屬「對地綠色環境給付計畫」獎勵作物(排除大宗蔬菜甘藍、結球白菜及花椰菜)或由農田水利署管理處供水養殖者，每公頃補助8.2萬元(樣態2)。迄110年7月29日止，屬樣態1之發放面積為3萬7,650.03公頃、發放補償金35億145萬9千元；屬樣態2之面積8,820.70公頃、補償金額7億2,329萬8千元，總計停灌休耕面積4萬6,470.73公頃、發放補償金42億2,475萬7千元，為近年來最高；惟觀110年「對地綠色環境給付計畫」之獎勵標準，種植綠肥或景觀作物者每公頃獎勵4萬5千元、種植獎勵作物之補助中以大專業農耕作非基改大豆(黃、黑)及硬質玉米之每公頃獎勵7萬元最高，而前開樣態1每公頃補助9.3萬元較該獎勵標準高出32.86%至106.67%間，其合理性恐待評估檢討。
表2 110年度第1期作申請及核發停灌休耕補償概況表
單位：公頃；新臺幣千元；%
管理處別
作物別
申請總面積
發放面積
申請筆數(A)
發放筆數(B)
待撥筆數(C)
發放總金額
完成發放比率(B/A)
桃園管理處
態樣1
7,410.20
6,926.49
76,780
73,466
3,314
644,165
95.68
態樣2
1,626.41
1,597.71
22,338
22,102
236
131,013
98.94
小計
9,036.62
8,524.20
99,118
95,568
3,550
775,177
96.42
石門管理處
態樣1
4,297.00
4,289.47
39,445
39,445
-
398,921
100
態樣2
393.97
393.97
4,042
4,042
-
32,306
100
小計
4,690.97
4,683.44
43,487
43,487
-
431,227
100
新竹管理處
態樣1
1,952.37
1,938.13
24,910
24,910
-
180,246
100
態樣2
609.56
601.47
11,001
11,001
-
49,321
100
小計
2,561.93
2,539.60
35,911
35,911
-
229,567
100
苗栗管理處
態樣1
1,577.14
1,366.01
13,268
13,268
-
127,039
100
態樣2
301.63
250.59
2,803
2,803
-
20,549
100
小計
1,878.77
1,616.60
16,071
16,071
-
147,588
100
台中管理處
態樣1
7,660.83
7,660.66
66,237
66,237
-
712,443
100
態樣2
4,151.46
4,150.19
44,563
44,563
-
340,316
100
小計
11,812.29
11,810.85
110,800
110,800
-
1,052,758
100
嘉南管理處
態樣1
15,469.27
15,469.27
88,352
88,352
-
1,438,645
100
態樣2
1,826.76
1,826.76
11,284
11,284
-
149,794
100
小計
17,296.03
17,296.03
99,636
99,636
-
1,588,440
100
總計
態樣1
38,366.81
37,650.03
308,992
305,678
3,314
3,501,459
98.93
態樣2
8,909.80
8,820.70
96,031
95,795
236
723,298
99.75
小計
47,276.61
46,470.73
405,023
401,473
3,550
4,224,757
99.12
說 明：1.表列發放進度統計至110年7月29日止。
2.表列樣態1指：不種稻，種植「對地綠色環境給付計畫」之綠肥、景觀或各項獎勵作物，每公頃補償9.3萬元；樣態2指：不種稻，辦理翻耕或種植非屬「對地綠色環境給付計畫」獎勵作物(排除大宗蔬菜甘藍、結球白菜及花椰菜)或由農田水利署管理處供水養殖者，每公頃補償8.2萬元。
資料來源：農委會。
(四)農委會以農業受進口損害救助基金支應停灌補償金是否符合該基金原始設立目的，有待商榷
依農委會所提供資料，104至110年度農委會分攤之停灌休耕補償金均係由所主管農業受進口損害救助基金(以下簡稱農損基金)支應，其中110年度第1期作該基金除預估將分攤24億3,245萬元外，尚需負擔救助稻作相關業者之經費3億7,388萬4千元，惟該基金係依農業發展條例第52條第3項規定設置，其救助原則為國產農產品因進口或與外國或國際組織協議降低關稅稅率或開放進口，而遭受損害或有損害之虞時實施。若就110年度第1期作之發放原因及對象以觀，係因逢枯水期，水源不足，爰調度農業用水以供應家用、公共給水及工業用水所致，所補償對象除停灌農民外尚包含育秧苗業者、水稻代耕業者、稻穀烘乾業者及糧食倉儲、運輸、碾米等其他受停灌影響業者之救助(詳表3)，雖稻農不種稻作改種植其他作物或綠肥等，有部分作物符合「對地綠色環境給付計畫」獎勵耕作之品項，然該救助經費實乃因缺水造成停灌，而非因進口因素對國內農業造成之損害，故逕以農損基金支應是否合於該基金之原始設立目的，容待商榷。
表3 發放110年度第1期作停灌區稻作相關業者救助經費明細表
單位：公頃；新臺幣千元
項 目
育秧苗業者
稻穀烘乾業者
水稻代耕業者
合 計
受停灌影響面積
35,584.19
救助內容及計算方式
每箱秧苗救助8元
按停灌種稻面積每公頃平均產量計算總稻穀量，並以每公噸救助300元計
按水稻代耕機台數發放救助金
-
預撥救助金額
70,131
68,797
234,956
373,884
說 明：依農委會所提供資料，預撥停灌區相關稻作業者救助經費3億7,388萬4千元中，農委會、科技部、自來水公司及水利署分別分攤1億3,086萬元、6,543萬元、7,477萬6千元及1億281萬8千元。
資料來源：農委會。
綜上，我國受地形影響，在旱澇愈趨不均及蓄水設施有限下，不僅易豪雨成災且難以留存水資源，肇致枯水期屢有缺水危機，而農業灌溉用水約占我國年度總用水量6成5，因此每逢乾旱常需以停灌休耕方式支援工業用水，惟此舉不僅與水利法明定之用水優先順序未合業經監察院糾正在案外，農委會逕以為救助國產農產品因受進口影響而遭受損害所設立之農損基金支應停灌補償，亦存在與該基金原始設立目的是否相符問題，均待中央政府積極檢討，研謀改善。
(分機：8657 石桂鳳）