依預算法第4條第1項第2款規定：「…歲入之供特殊用途者，為特種基金，其種類如左︰…(四)凡經付出仍可收回，而非用於營業者，為作業基金。…」暨行政院主計總處所訂「附屬單位預算共同項目編列作業規範」規定，作業基金應依基金設立目的，考量其財務能力，本自給自足原則，力求有賸餘無短絀，年度賸餘應以逐年成長(短絀積極改善)為目標。惟部分作業基金連年短絀，累積之待填補虧損呈逐年成長趨勢，恐為政府財政隱憂，允宜積極研謀強化營運效能，說明如下：
(一)部分作業基金收支連年短絀，且短絀金額逐年擴大，財務管理效能亟待改善
參據109年度至112年度作業基金運作概況，計有營建建設基金等14個作業基金(含部分分基金連年短絀逾1億元者)曾連年(連續2年以上，下同)短絀(詳表1)，其中國立大學校院校務基金(連年短絀逾1億元者計國立台灣大學校務基金等16個國立大學校院校務基金，詳表2)、國立高級中等學校校務基金、法務部矯正機關作業基金及原住民族綜合發展基金等之短絀數逐年攀升。另110年甫成立運作之農田水利事業作業基金已連續短絀3年(連年短絀逾1億元者計宜蘭農田水利事業作業基金等11個農田水利事業作業基金，詳表3)；及新市鎮開發基金由餘轉絀，短絀數逐年增加；而水資源作業基金、民航事業作業基金及考選業務基金等110年度決算短絀金額均較109年度大幅增長，各該作業基金之營運效能未佳，亟待加強與改善。
表1 109至112年度曾連年短絀之作業基金之當期短絀概況表
單位：新臺幣千元
基金名稱
109年度
110年度
111年度
112年度
1.營建建設基金
-5,479,208
-1,426,879
-5,977,137
-740,282
1-1住宅基金
-5,185,036
-1,100,457
-4,974,162
260,613
1-2新市鎮開發基金
128,697
-106,453
-793,410
-799,556
1-3中央都市更新基金
-422,867
-219,967
-209,565
-201,339
2.國軍老舊眷村改建基金
-8,178,992
-5,825,261
-919,677
203,380
3.國立大學校院校務基金
-2,718,442
-3,124,236
-3,851,741
-4,148,704
4.教育部所屬機構作業基金
-462,291
-515,670
-565,949
-528,952
4-1國立科學工藝博物館作業基金
-110,275
-110,339
-137,235
-137,040
5.國立高級中等學校校務基金
-3,420,301
-3,792,524
-4,052,390
-4,113,354
6.法務部矯正機關作業基金
-495
-43,372
-71,552
-95,896
7.水資源作業基金
-2,377,072
-3,622,008
718,666
-1,164,205
8.交通作業基金
8-1民航事業作業基金
-2,202,273
-2,872,832
-2,215,848
-1,715,094
8-2觀光發展基金
-11,170,247
2,736,890
-3,896,166
-3,713,467
9.農業作業基金
-826
-76,140
-120,424
-101,665
9-1農業生物科技園區作業基金
-14,042
-87,896
-133,449
-115,343
10.農田水利事業作業基金
尚未成立
-1,952,620
-3,928,548
-3,631,861
11.國立文化機構作業基金
-6,212
5,563
-13,437
-145,638
12.故宮文物藝術發展基金
-40,412
-46,262
46,127
6,174
13原住民族綜合發展基金
-1,154,141
-1,236,624
-1,309,464
-1,310,419
13-1原住民族綜合發展基金(個別)
-1,038,226
-1,130,606
-1,250,599
-1,243,413
13-2原住民族就業基金
-115,914
-106,018
-58,865
-67,006
14.考選業務基金
-21,280
-73,563
11,622
64,700
說 明：109及110年度為決算數，111及112年度為預算案數。
資料來源：整理自112年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)，審計部109年度及110年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)。
表2 109至112年度連年短絀逾1億元之國立大學校院校務基金之當期短絀概況表 單位：新臺幣千元
基金名稱
109年度
110年度
111年度
112年度
1.國立臺灣大學校務基金
-224,700
-410,565
-49,597
-44,798
2.國立清華大學校務基金
-91,279
-79,828
-202,272
-186,889
3.國立中興大學校務基金
-76,496
-188,181
-182,838
-150,701
4.國立成功大學校務基金
-109,437
-108,961
-146,632
-139,019
5.國立中央大學校務基金
-174,454
-174,242
-168,603
-205,596
6.國立中山大學校務基金
-157,568
-149,988
-131,730
-93,155
7.國立中正大學校務基金
-294,245
-289,678
-263,121
-271,322
8.國立臺灣海洋大學校務基金
-129,185
-134,259
-88,984
-124,027
9.國立高雄大學校務基金
-122,464
-91,102
-108,160
-104,726
10.國立臺東大學校務基金
-150,045
-140,203
-152,865
-173,482
11.國立屏東大學校務基金
-91,054
-135,609
-125,754
-148,943
12.國立陽明交通大學校務基金
-339,694
-274,992
-356,288
-340,783
13.國立彰化師範大學校務基金
-108,422
-88,589
-124,100
-116,015
14.國立雲林科技大學校務基金
-89,923
-111,432
-106,451
-141,509
15.國立屏東科技大學校務基金
-84,890
-175,387
-134,099
-164,850
16.國立高雄科技大學校務基金
-170,345
-166,749
-269,784
-268,584
說 明：1.109及110年度為決算數，111及112年度為預算案數。
2.國立陽明大學校務基金及國立交通大學校務基金於111年度合併為國立陽明交通大學校務基金，本表109至110年度「本期短絀」係以原2校資料加總。
資料來源：整理自112年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)，審計部109年度及110年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)。
表3 110至112年度連年短絀逾1億元之農田水利事業作業基金之當期短絀概況表 單位：新臺幣千元
基金名稱
110年度
111年度
112年度
1.宜蘭農田水利事業作業基金
135,188
-299,321
-287,148
2.桃園農田水利事業作業基金
-723,723
-158,365
15,103
3.臺中農田水利事業作業基金
-606,333
-619,649
-819,855
4.南投農田水利事業作業基金
-82,174
-171,041
-165,128
5.彰化農田水利事業作業基金
-333,618
-377,953
-441,984
6.雲林農田水利事業作業基金
-495,970
-492,705
-390,086
7.嘉南農田水利事業作業基金
365,760
-721,729
-693,967
8.高雄農田水利事業作業基金
115,054
-496,131
-317,341
9.屏東農田水利事業作業基金
-756,846
-173,020
-212,015
10.臺東農田水利事業作業基金
-70,342
-119,789
-117,951
11.花蓮農田水利事業作業基金
5,492
-112,211
-110,965
說 明：1.110年度為決算數，111年度及112年度為預算案數。
資料來源：整理自農田水利事業作業基金各年度預、決算書及審計部110年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)。
(二)近年作業基金收支發生短絀情事，多因制度設計問題、配合政策辦理、鉅額固定資產折舊攤銷費或收入來源不足等所致
檢視近年度作業基金收支發生短絀之主要緣由，可歸類如下：
1.基金制度設計問題：如國軍老舊眷村改建基金，因眷村改建業務經費需求龐大，原採特別預算與作業基金搭配設計，原規劃土地處分得款由眷改特別預算支應輔助眷戶購宅等法定支出項目，餘款撥充基金辦理眷改工程，完工後按起造房地成本價售眷戶，維持基金收支平衡。惟受限土地處分得款速度及配合政府去化市場成屋等住宅政策，須運用基金財務彈性，爰將輔助眷戶購宅等法定支出項目轉由基金支應，導致收支連年失衡，甚至需透過融資因應。
2.配合政策辦理(補助)計畫：例如住宅基金辦理各項住宅貸款利息差額與租金補貼，及補助地方政府興辦社會住宅融資利息與非自償性經費；新市鎮開發基金補助成立行政法人「國家住宅及都市更新中心」及交通部辦理淡江大橋建設計畫等相關經費；中央都市更新基金辦理都市更新及危老重建等補助項目；原住民族綜合發展基金(個別)辦理原住民族保留地禁伐補償計畫。前開配合政策辦理補助項目，雖多具有延續辦理之需要，惟或屬無法收回性質，或相關收入不足以支應支出，致虧損持續擴大。
3.增置購建固定資產等致折舊、折耗與攤銷金額龐大：例如各國立大學校院校務基金及國立高級中等學校校務基金等增置購建固定資產，於各項設施(備)增置或完工後，須提列相關折舊，致成本與費用大幅增加，惟相關設施(備)提升之財務效益尚不足以支應，致連年虧絀。
4.受疫情衝擊或未能按成本收費等致收入來源不足：例如國立科學工藝博物館作業基金受疫情影響，致門票及場地租借收入減少；民航事業作業基金受疫情及邊境管制影響，航班及旅客人數大幅減少，致助航設備服務費、機場服務費及場站降落費等相關收入減少；原住民族就業基金受疫情影響，就業代金收入減少；水資源作業基金因耗水費徵收辦法仍需審慎評估而未開徵，且給水收費尚無法反映成本；各農田水利事業作業基金為照顧農民推動相關措施，而收入尚無法反映成本等。前開基金因收入來源不足，惟支出仍需維持一定規模，致造成短絀情形。
(三)部分作業基金近年累積短絀加劇，且整體作業基金之待填補虧損亦呈增加之勢，允宜研謀改善
近年各主管機關雖已規劃或執行相關開源節流措施，或持續爭取國庫撥補挹注，惟部分基金有累積短絀情形(詳表4)，其中農田水利事業作業基金自110年度開始運作至112年度已達69.32億元，交通作業基金由109年度60.89億元增至112年度159.57億元(增幅162.06%)，原住民族綜合發展基金由109年度25.10億元增加至112年度61.34億元(增幅144.38%)，迅速增長之待填補短絀，爰宜賡續強化檢討業務收支並提升經營效能。
另依109至112年度作業基金整體餘絀撥補情形(詳表5)，各基金雖分別運用撥用賸餘、撥用公積及折減基金等方式填補短絀，惟因短絀之部金額逐年擴增，致使待填補短絀仍隨同成長，112年度預算案預計期末待填補短絀達1,488.83億元，較111年度之1,415.48億元，增加73.35億元(增幅5.18%)，龐大之待填補短絀如未能有效抑減，未來勢需動用國庫資金撥補，恐成為政府財政之另一隱憂，允宜研謀改善。
表4 109至112年度作業基金之累積短絀概況表
單位：新臺幣千元
基金名稱
109年度
110年度
111年度
112年度
1.營建建設基金
710,961
930,929
1,289,438
1,495,047
2.國軍老舊眷村改建基金
100,408,658
106,233,919
105,918,878
106,950,216
3.教育部所屬機構作業基金
1,789,520
2,044,410
2,467,700
2,709,663
4.國立高級中等學校校務基金
7,280,936
8,801,355
8,360,042
8,215,835
5.交通作業基金
6,089,472
3,936,112
12,070,643
15,956,763
6.農田水利事業作業基金
尚未成立
1,010,813
5,948,246
6,931,855
7.原住民族綜合發展基金
2,509,664
3,640,270
5,012,372
6,134,282
說 明：109及110年度為決算數，111及112年度為預算案數。
資料來源：整理自112年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)，審計部109年度及110年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)。
表5 109至112年度作業基金短絀撥補情形表 單位：新臺幣億元
科目
109年度
110年度
111年度
112年度
短絀之部A
1,450.96
1,536.21
1,616.23
1,618.26
填補之部B＝C+D+E
192.86
165.58
200.75
129.43
撥用賸餘C
77.41
84.19
51.33
19.51
撥用公積D
60.59
53.79
68.98
63.92
折減基金E
54.86
27.60
80.44
46.01
待填補短絀F=A-B
1,258.10
1,370.63
1,415.48
1,488.83
說 明：109及110年度為決算數，111及112年度為預算案數。
資料來源：整理自112年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)，審計部109及110年度中央政府總決算暨附屬單位決算及綜計表審核報告(附冊-非營業部分)。
綜上，作業基金為獨立之財務個體，雖以非營業為目的，最低限度仍應以自給自足為原則，各主管機關允宜妥善規劃基金財務收支。惟近年度部分作業基金連年發生短絀，致長期累積之待填補虧損有逐年增加之趨勢，允宜持續檢討業務收支，強化提升營運效能，俾達作業基金收支平衡之目標。
(分機：1929吳昀雲)