「落實淨零轉型戰略，維護幸福永續家園」係113年度中央政府總預算案之重點項目，按行政院111年3月公布「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，揭示以「能源轉型」戰略提升再生能源裝置容量，並推廣再生能源使用，以落實淨零轉型目標。其具體作法包括近年為因應養殖漁業發展瓶頸與促進光電產業發展，由經濟部、農業部等合作推動之漁電共生政策。按該政策立意雖佳，惟相關配套措施與溝通工作尚待強化，謹敘明如次：
(一)漁電共生政策之緣起與當前法令規範
臺灣西南沿海地區向來為我國重要養殖漁業聚落，近年海外市場需求受全球疫情、市場供需及極端氣候等因素影響，國內養殖漁業面臨發展困境。此外，近年政府為經濟發展積極吸引投資，相關產業對電力需求孔急，為落實能源安全、綠色經濟及環境永續之願景，政府推動包括太陽光電在內之再生能源政策，其中漁電共生即屬於推動類型之一。
為使漁電共生參與者有所遵循，行政院農業委員會(已於112年8月1日改制為農業部)發布包括「漁電共生試驗專案計畫作業原則」、「導入水產養殖設施設備現代化補助作業規範」及「漁電共生案場養殖事實查核分工及指引」等法令；經濟部能源局為國內能源產業主管機關，為穩健落實2025年太陽光電20GW目標，確保綠能與環境社會共存共榮，並協助農業部推動漁電共生，亦提出相關推動策略，主要內容涵蓋漁電共生申請程序、環境與社會之檢核(以下簡稱環社檢核)、專案計畫、可優先推動之區域範圍及可行性規劃報告及查核等，俾確保政策目標之達成。
(二)因應漁電共生政策推動過程所引發相關問題，中央政府雖已在地方設置工作站協助處理，惟仍偏重末端工程相關議題之解決，跨產業治理容待強化
按漁電共生之開發包括土地整合、規劃設計、光電施工及養殖營運等階段，各階段之相關議題多涉及跨部會、機關協調處理事項(詳表1)。由於漁電公告區之養殖池因早期地籍不清、重測、界址偏移等因素，多夾雜未符編定用途土地，或因無養殖事實未符申設條件；另漁電公告區近5成面積未取得養殖漁業登記證，包括臺南市在內之部分縣市政府在核發登記證時並不以具備水權為要件，致難以掌握各養殖池用水之合法性，此等因素均可能造成光電業者於後續申辦時遭遇紛爭。經濟部於全國漁電共生光電設置密度最高之臺南七股設置工作站，雖有助於相關爭議之解決，惟依該部能源局前揭回應可知，該工作站設立初期主要處理當地光電開發所涉道路施工品質、鄰損等事宜，性質上多屬末端工程之問題。
有關漁電共生政策所衍生之爭議，審計部於111年度中央政府總決算審核報告指出，主管機關執行漁電共生等項目已近3年，惟設置容量未及目標容量1成，主要係申設程序較為耗時及漁民尚有疑慮等，影響業者申設意願，亟待積極協助及輔導養殖業者解決相關問題，故正本清源解決之道在於完善產業治理，漁電共生乃係能源與農漁業之異業合作，其中農業部、經濟部分別為農業、能源業之主管機關，針對跨產業別之治理議題，允宜加強彼此橫向以及與地方政府之溝通協調，及時消弭各方疑慮與民怨，使相關政策得以順利推動，俾利適時提升太陽光電水域空間設置成效。
表1 漁電共生之開發過程中涉及議題與主管機關列表
開發階段
涉及議題
涉及主管機關
土地整合
承租戶身分確認與相關契約所涉爭議之處理
農業部、經濟部、內政部及地方相關主管機關
特定海岸地區土地之開發
規劃設計
案場之規劃設計之諮詢與輔導
農業部、經濟部及地方相關主管機關
周遭利害關係人之溝通協調
光電施工
施工進度之溝通、施工糾紛之調解
農業部、經濟部、內政部及地方相關主管機關
施工期間漁損補償認定與協調、養殖戶工作權益之保障
農業部與地方相關主管機關
養殖營運
養殖事實與經營計劃書之查核
農業部與地方相關主管機關
養殖漁業之輔導(含技術移轉、資源支持、從業人員媒合)
環社檢核與因應對策
經濟部與地方相關主管機關
案場轉移所衍生契約紛爭之調解
農業部、經濟部及地方相關主管機關
資料來源：參考漁電共生申請程序手冊(112年3月版)、沈軒宇著「漁業管理失靈之下，台灣的漁電共生該如何防堵『假養殖真種電』？」一文附表，本中心整理。
(三)為確保漁電共生以漁為本之政策精神，允宜落實環社議題審查機制，積極與利害關係人之溝通，並督促地方政府強化稽查作為
漁電共生政策既強調以養殖漁業為本之精神，太陽光電之設置亦應兼顧養殖漁業之永續發展。目前政府在漁電共生開發前之選址階段，針對全國魚塭盤點其所處區域之環境、生態與社會議題後，依圖資套疊之科學證據區分為先行區與非先行區，前者係經濟部於109年透過環社檢核機制，首批經篩選公告之4,704公頃屬於較無生態疑慮之區域(詳表2)。申請在該區域開發之光電業者，未來在申請電業籌設許可時，僅須提出環境社會友善措施自評表進行書面審查；後者則係指較具生態議題區域，經環社檢核分級，可區分為「優先區」、「關注減緩區」與「迴避區」三大類，其中「優先區」等同「先行區」，後續申請電業籌設許可時比照「先行區」作法，截至112年8月底，已公告6,639公頃(詳表3)；「關注減緩區」之相關業者後續倘申請電業籌設許可時，須研提因應對策，經審查通過後始得申請，截至112年8月底，已公告8,915公頃；至於「迴避區」則係法規禁止開發或不得設置光電設備(詳表4)。
表2 可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍(先行區)
單位：公頃
縣市鄉鎮
非海管面積
海管面積
總面積
高雄市
茄萣
11.57
-
11.57
湖內
120.86
-
120.86
路竹
133.04
-
133.04
阿蓮
10.35
-
10.35
岡山
57.73
-
57.73
永安
0.18
13.72
13.90
彌陀
13.21
261.10
274.31
小計
346.94
274.82
621.76
屏東縣
佳冬
133.54
198.68
332.22
枋寮
252.79
81.72
334.51
小計
386.33
280.40
666.73
臺南市
鹽水
141
-
141
學甲
918
-
918
下營
92
-
92
麻豆
505
-
505
安定
56
-
56
新市
37
-
37
安南
2
-
2
小計
1,751
-
1,751
嘉義縣
東石
28
-
28
布袋
618
-
618
義竹
231
-
231
小計
877
-
877
彰化縣
大城
69.34
38.62
107.96
小計
69.34
38.62
107.96
雲林縣
臺西
-
679.12
679.12
小計
-
679.12
679.12
總計
3,430.61
1,272.96
4,703.57
說 明：海管面積係指涉及海岸管理法之區域。
資料來源：整理自經濟部能源局「109年度公告嘉義縣、臺南市、高雄市、屏東縣、彰化縣及雲林縣可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍」。
表3 可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍(優先區)
單位：公頃
縣市鄉鎮
非陸域
緩衝區面積
陸域
緩衝區面積
總面積
臺南市
學甲
358.16
-
358.16
七股
236.94
-
236.94
將軍
麻豆
173.26
-
173.26
高雄市
茄萣
湖內
岡山
阿蓮
路竹
813.54
392.42
1,205.96
永安
彌陀
梓官
101.58
993.81
1,095.39
屏東縣
新園
東港
林邊
276.41
-
276.41
九如
里港
鹽埔
高樹
828.53
-
828.53
佳冬
枋寮
0.82
-
0.82
嘉義縣
布袋
義竹
818.92
-
818.92
東石
223.17
37.79
260.96
雲林縣
口湖
四湖
台西
288.08
891.65
1,179.73
彰化縣
福興
芳苑
153.57
50.78
204.35
總計
4,272.98
2,366.45
6,639.43
說 明：陸域緩衝區係屬濱海陸地範圍內，主要位於海堤後方之陸域範圍，未涉及近岸海域、自然海岸、潮間帶、自然沙灘及河口等敏感地區
資料來源：整理自經濟部能源局可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍-優先區。
表4 漁電共生之環境與社會檢核結果分區表
分區
定義
後續申辦流程
優先區
較無生態或社會疑慮之區域，或其生態環境與社會議題影響程度相對低，且較不具敏感性。
1.行政程序：公告為先行區。
2.光電申設程序：比照先行區，業者於該區申設光電，僅須提交「漁電共生先行區環境與社會友善措施自評表」。
關注減緩區
具既有或潛在生態環境議題之敏感區域，或重要社會經濟關切議題。
1.行政程序：將區位相關資訊公開於漁電共生環社檢核網站。
2.光電申設程序：業者於該區申設光電，須針對擇定開發區域內經辨認之環社議題研提「因應對策」，並經審查通過後據以申設太陽光電。
迴避區
法規禁止開發或不容許光電設置。
無
資料來源：經濟部能源局，漁電共生非先行區環境與社會檢核-議題辨認操作手冊(110年9月版)，第6頁。
自前揭漁電共生環社檢核分區與相對應之申辦規範可悉，中央政府在漁電共生政策之推動策略上，為鼓勵光電業者參與開發，雖已導入依生態議題程度，採行不同強度之議題辨識機制，以提升光電案場篩選之作業效率。惟漁電共生不僅造成環境面向之衝擊，亦構成社會、文化等面向之障礙，爰相關主管機關、開發者與利害關係者共同參與決策之制度至為重要，主管機關對於申設光電之案件，仍宜落實環社議題審查機制與利害關係人之溝通，並督促地方政府強化稽查作業，杜絕不肖業者假養魚真種電之不當行為，始能真正達成漁電共生共榮。
綜上，中央政府近年為解決國內養殖漁業發展困境與促進綠電產業發展，爰推動漁電共生政策，其立意雖良善，惟在跨領域之產業治理方面仍待強化。另為確保漁電共生以漁為本之政策精神，經濟部、農業部等相關部會允宜落實環社議題審查機制及積極與利害關係人之溝通，並督促地方政府強化稽查作為，俾落實政策目標。
(分機：1912 黃彥斌)