114年度總預算案與特別預算整體歲入歲出差短1,789億元，較113年度相同基礎減少2,115億元；差短加計債務還本及扣除移用以前年度歲計賸餘後，尚須舉借債務2,313億元，其中總預算案舉借債務706億元，占30.52%，特別預算舉借債務1,607億元，占69.48%，是以，114年度中央政府總預算案舉借債務主要來自特別預算。經查：
(一)為維持財政紀律，公共債務法管控政府債務存量及流量上限
公共債務法第5條第1項規定：「中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計總處發布之前三年度名目國內生產毛額平均數之百分之五十；其分配如下：一、中央為百分之四十點六。二、…。」同條第7項規定：「中央總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過其總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。」準此，為維持財政紀律，中央政府舉借債務之1年以上公共債務未償餘額應受「存量」比率限制(上限40.6%)；另每年度舉借債務額度應受「流量」比率管控(上限15%)。
(二)近次特別條例概均排除適用公共債務法、預算法等相關財政紀律規範，其中僅3項特別條例改以相對全然排除「年度」債務流量管制較為嚴格之「條例施行期間」控管債務流量
預算法第83條規定，當國家發生突發性之緊急及重大政事，行政院得於年度總預算外提出特別預算，爰觀察中央政府自提出921震災重建暫行條例以來，共計提出16項特別條例(以下稱近次特別條例)，各該條例容有排除適用公共債務法、預算法、財政收支劃分法、地方制度法，以及財政紀律法等相關財政紀律規範之情形(詳表1)。
詳各該16項特別條例中，僅112年2月21日公布「疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例」未排除公共債務法年度債務舉借流量限制，其餘15項概均排除，其中「前瞻基礎建設特別條例」、「新式戰機採購特別條例」及「海空戰力提升計畫採購特別條例」等3項特別條例增訂「中央政府總預算及特別預算於本條例施行期間之舉債額度合計數，不得超過該期間總預算及特別預算歲出總額合計數之百分之十五。」改以「條例施行期間」方式限制債務流量，故相對其他特別條例全然排除「年度」債務流量管制之放寬措施，此3項特別條例之債務流量管控較為嚴格。
表1 近次特別條例排除適用法規情形表
特別條例名稱
執行期間
(年/月)
排除適用之法律
公共債務法第5條 第7項
預算法
財政收支劃分法
地方制度法第76條
財政紀律法第14條
第23條
第62條
第63條
第30條
第37條
1.921震災重建暫行條例
89/2-95/2
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
2.基隆河流域整治特別條例
90/10-100/10
ｖ
3.嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例
92-93
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
4.擴大公共建設投資特別條例
93-98
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
5.水患治理特別條例
95/1-103/1
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
6.石門水庫及其集水區整治特別條例
95/1-101/1
ｖ
ｖ
7.振興經濟消費券發放特別條例
97/12-98/9
ｖ
ｖ
8.振興經濟擴大公共建設特別條例
98-101
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
9.莫拉克颱風災後重建特別條例
98-101(延長至103/8)
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
10.曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水特別條例
99-105
▲註3
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
11.流域綜合治理特別條例
103-108
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
12.前瞻基礎建設特別條例
106-114
▼ 註4
ｖ
13.新式戰機採購特別條例
109-115
▼ 註4
ｖ
14.嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例
109-112
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
ｖ
15.海空戰力提升計畫採購特別條例
111-115
▼ 註4
ｖ
16.疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例
112-114
ｖ
說 明：1.921震災重建暫行條例第69條第2項：「中華民國90年度災區復建所需經費新臺幣1千億元，…，不受預算法及公共債務法之限制。…。」
2.現行公共債務法第5條第7項，於102年6月27日修正前為第4條第5項。
3.曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水特別條例未排除公共債務法之適用。惟該條例所需經費540億元中有285億元由振興經濟擴大公共建設特別預算支應，依「振興經濟擴大公共建設特別條例」第5條第2項規定則排除原公共債務法第4條第5項之適用。
4.前瞻基礎建設特別條例第7條規定，排除公共債務法第5條第7項，惟該條例「施行期間」之舉債額度合計數，不得超過該期間總預算及特別預算歲出總額合計數之15%；另新式戰機採購特別條例及海空戰力提升計畫採購特別條例亦同。
資料來源：立法院法律系統及總統府公報。
(三)90至114年度特別預算債務舉借數達3.3兆元，高於總預算之3.1兆元，且1年以上公共債務未償餘額持續攀升
參據財政部國庫署提供資料顯示99至114年度中央政府各年度舉借債務預算數，倘排除不列入流量債限之當年度舉借債務預算數，均未超過公共債務法第5條第7項流量債限15%之規定；另1年以上公共債務未償餘額占前3年度GDP平均數比率，亦未超出該法第5條第1項存量債限40.6%之規定(詳表2)，爰中央政府舉借債務均在管制範圍內。
由於援引特別條例編列特別預算之年度舉債數額，多排除公共債務法年度舉借債務流量之限制，經統計90至114年度特別預算舉借債務數約達3.3兆元(詳表3)，高於同期間總預算債務舉借數3.1兆元，加以該期間債務還本數僅2兆餘元，以致中央政府1年以上公共債務餘額自90年底2兆7,594億元，增加至112年底6兆585億元，113及114年底預計再攀升至6兆7,200億元及6兆8,098億元；另1年以上公共債務未償餘額占前3年度GDP比率自90年底28.06%上升至112年底28.29%，113及114年底預計略增至29.70%及28.59%。
表2 99至114年度中央政府債務舉借流量及存量比率概況表
單位:新臺幣百萬元
年度
債務流量比率
債務存量比率
當年度舉借債務預算數
歲出預算數(列入債限部分)
(3)
當年度舉借債務預算數/歲出預算數(4)=(1)/(3)
1年以上公共債務未償餘額占前3年度GDP平均數比率(%)
列入流量債限亦列入存量債限(1)
不列入流量債限但列入存量債限(2)
99
228,765
264,621
1,714,937
13.34%
34.54
100
205,301
203,256
1,788,412
11.48%
35.55
101
288,500
21,833
1,938,637
14.88%
36.34
102
251,308
8,541
1,907,567
13.17%
35.90
103
273,071
3,323
1,916,228
14.25%
35.80
104
223,933
9,326
1,934,636
11.57%
34.39
105
226,489
9,970
1,975,866
11.46%
32.97
106
206,545
16,079
1,973,996
10.46%
31.57
107
126,686
101,373
1,966,862
6.44%
30.65
108
88,915
104,743
1,997,978
4.45%
29.64
109
55,541
409,745
2,077,569
2.67%
30.05
110
167,379
435,100
2,135,897
7.84%
29.94
111
43,904
419,638
2,251,065
1.95%
29.37
112
173,177
212,595
2,965,867
5.84%
28.29
113
257,096
199,757
3,015,845
8.52%
29.70
114
70,603
160,700
3,171,591
2.23%
28.59
說 明：1.表內「債務流量比率」相關數據皆為預算數；「債務存量比率」則99至112年度為決算審定數、113至114年度為預算數。
2.表內當年度舉借債務數及其占支(歲)出之計算，不含債務基金為償還舊債而新舉借部分。
3.表內當年度舉借債務數「列入流量債限」係指依公共債務法第5條第7項規定計入之舉借數、「不列入流量債限」係指不受公共債務法第5條第7項規定之舉借數，惟均須計入依公共債務法第5條第1項規定中央政府1年以上公共債務未償餘額占前3年度GDP平均數比率計算。
4.疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算依其特別條例第5條及行政院112年5月15日函，因以前年度歲計賸餘已足額全數支應該特別預算歲出，確定不舉借債務，故配合調整其各年度債務舉借預算數。
資料來源：財政部國庫署；本中心整理。
表3 90至114年度中央政府總預算及特別預算年度舉借債務概況表
單位：新臺幣億元
年度
當年度舉借債務數
1年以上公共債務未償餘額
債務還本
債務淨增減數
1年以上公共債務未償餘額占前3年度GDP比率(%)
總預算
特別預算
90
2,758
773
27,594
1,222
-
28.06%
91
2,445
0
28,494
555
900
28.26%
92
3,008
255
31,247
465
2,753
30.16%
93
2,535
385
33,621
561
2,374
31.84%
94
1,673
834
35,496
641
1,875
32.12%
95
639
876
36,226
650
730
31.45%
96
0
929
37,182
60
956
30.81%
97
0
1,302
37,781
650
599
29.85%
98
1,645
2,776
41,263
650
3,482
31.70%
99
2,242
2,489
45,365
660
4,102
34.54%
100
1,291
1,725
47,506
660
2,142
35.55%
101
2,881
146
49,963
940
2,457
36.34%
102
2,024
45
51,463
770
1,500
35.90%
103
1,911
33
52,756
640
1,294
35.80%
104
761
86
52,964
660
208
34.39%
105
1,172
62
53,393
730
429
32.97%
106
830
161
53,530
743
137
31.57%
107
0
0
16,556
942
53,736
792
7,054
206
30.65%
108
0
1,047
53,274
885
-462
29.64%
109
0
4,009
55,361
850
2,087
30.05%
110
0
4,351
57,091
1,200
1,730
29.94%
111
0
4,080
59,211
1,500
2,120
29.37%
112
0
2,126
60,585
1,260
1,374
28.29%
113
2,571
1,997
67,200
1,150
6,616
29.70%
114
706
1,607
68,098
1,415
898
28.59%
合計
31,093
33,037
20,309
說 明：1.總預算：112年度以前為審定決算數，113年度為法定預算數(含追加預算案)，114年度為預算案數。
2.特別預算：108年度以前為審定決算數，前瞻基礎建設第2期(108-109年度)及第3期(110-111年度)為審定決算數。嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興 (109-112年度)為審定決算數。前瞻基礎建設第4期(112-113年度)、新式戰機採購(109-115年度)、海空戰力提升計畫採購(111-115年度)及疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果(112-114年度)等4項特別預算尚未辦理決算，以法定預算數列計；前瞻基礎建設第5期(114年度)為預算案數。表列數據配合行政院主計總處作部分尾差調整。
3.表內「債務淨增減數」為當年底1年以上公共債務未償餘額扣除上年底之餘額。
資料來源：財政部國庫署，本中心整理。
(四) 107至112年度公共債務增加均來自特別預算，加重政府財政負擔，引發總預算財政收支平衡假象之訾議
按總預算及特別預算舉借債務均將導致公共債務增加，經統計95至100年度及107至112年度特別預算債務舉借數均已連續6年高於總預算舉借數，其中107至112年度因連續6年稅課收入決算數超過預算數，故總預算有財政收支賸餘而未舉債，惟該期間特別預算舉債1兆6,556億元，係公共債務增加之主要負擔，以致該期間1年以上公共債務餘額淨增7,054億元(詳表3)，顯加重政府財政負擔，並恐引致政府將部分支出編列於特別預算，而形成總預算財政收支平衡或有賸餘之假象。
綜上，近年中央政府屢制定特別條例編列特別預算，並多於條例中排除適用預算法、公共債務法及財政紀律法等財政紀律相關規範，且90至114年度特別預算債務舉借數達3.3兆元，高於同期間總預算之3.1兆元，以致1年以上公共債務未償餘額快速攀升，雖其年度舉債數額及未償債務餘額均在流量及存量管制之債限範圍內，唯恐易加重政府財政負擔；另107至112年度總預算雖有財政收支賸餘而未舉債，惟該期間特別預算舉借債務1.6兆元，引發總預算財政收支平衡假象之訾議，且114年度中央政府預計舉借債務數仍以特別預算為主，占69.48%，爰允宜審慎鬆綁財政紀律相關規範，俾維財政健全。
(分機：1923 沈寧衛)