依行政院主計總處「附屬單位預算共同項目編列作業規範」規定，作業基金應按基金設立目的，考量財務能力，本自給自足原則，力求有賸餘無短絀，年度賸餘以逐年成長，短絀則以積極改善為目標。惟部分作業基金常年短絀，致114年度預算案累積1,325.07億元短絀待填補，亟待改進。茲說明如次：
(一)部分作業基金常年短絀，收支失衡問題亟待改善
參據110至114年度作業基金業務概況，核有部分作業基金常年短絀情事(曾3年以上短絀者，下同；詳表1)，謹說明如下：
1.營建建設基金等47個作業基金常年短絀，其中國立大學校院校務基金、國立高級中等學校校務基金、水資源作業基金及原住民族綜合發展基金112年度決算短絀較111年度增加；且國立大學校院校務基金中有國立清華大學校務基金等15所大學常年短絀逾1億元(詳表2)。
2.國立大學校院校務基金、教育部所屬機構作業基金、國立高級中等學校校務基金、法務部矯正機關作業基金、水資源作業基金、農業作業基金、110年甫成立運作之農田水利事業作業基金及原住民族綜合發展基金，預計113及114年度仍有鉅額短絀；且農田水利事業作業基金中有宜蘭農田水利事業作業基金等6個作業基金常年短絀逾1億元(詳表3)。
按作業基金協助政府推動各項施政理念，並提供財物勞務以收取代價，故宜維持基金本金或資本完整性，俾能循環應用，及達成基金設置政策任務，惟上揭作業基金常年短絀，其收支失衡問題亟待改善。
表1 110至114年度作業基金常年短絀數概況表 單位：新臺幣千元
基金名稱
110年度
111年度
112年度
113年度
114年度
1.營建建設基金
-1,426,879
-6,519,205
22,012
-15,554,706
3.119,713
1-1住宅基金
-1,100,457
-5,637,494
925,943
-15,204,571
-422,563
1-2新市鎮開發基金
-106,453
-791,847
-847,623
-151,903
3,651,107
1-3中央都市更新基金
-219,967
-89,863
-56,307
-198,232
-108,831
2.國立大學校院校務基金
-3,124,236
-2,551,173
-3,159,959
-4,567,084
-4,004,462
3.教育部所屬機構作業基金
-515,670
-488,136
-439,642
-512,376
-504,395
3-1國立科學工藝博物館作業基金
-110,339
-96,543
-85,739
-114,737
-117,113
3-2國立臺灣科學教育館作業基金
-98,865
-138,452
-122,048
-107,813
-102,632
4.國立高級中等學校校務基金
-3,792,524
-3,404,390
-3,520,400
-4,147,164
-4,010,487
5.法務部矯正機關作業基金
-43,372
-81,521
-70,263
-103,410
-108,963
6.水資源作業基金
-3,622,008
790,542
-723,408
-1,888,698
-1,838,418
7.農業作業基金
-76,140
-84,234
-73,139
-111,238
-115,617
8.農田水利事業作業基金
-1,952,620
851,133
635,094
-2,738,736
-2,036,205
9.原住民族綜合發展基金
-1,236,624
-1,399,035
-1,523,684
-241,632
-221,011
9-1原住民族綜合發展基金(個別)
-1,130,605
-1,290,696
-1,449,372
-168,903
-216,996
10.考選業務基金
-73,563
-129,855
-8,345
43,728
11,115
分基金鉅額短絀：
1.交通作業基金
1-1民航事業作業基金
-2,872,832
-2,383,799
-781,352
-565,012
3,749,868
2.榮民醫療作業基金
2-1屏東榮民總醫院作業基金
-
-
-165,535
-298,550
-312,711
說 明：1.110至112年度為決算數，113及114年度為預算案數。
2.國立大學校院校務基金列示彙總數，其中常年短絀逾1億元者詳表2；分基金部分列示基金項下常年短絀逾1億元者；農田水利事業作業基金詳表3。
資料來源：整理自審計部110至112年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)、114年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)、表內作業基金114年度預算案。
表2 110至114年度國立大學校院校務基金常年短絀數逾1億元概況表
單位：新臺幣千元
基金名稱
110年度
111年度
112年度
113年度
114年度
1.國立清華大學校務基金
-79,829
-139,556
-133,799
-223,563
-273,196
2.國立中興大學校務基金
-188,181
-269,926
-418,058
-493,470
-505,847
3.國立成功大學校務基金
-108,962
-103,624
-98,000
-177,333
-184,315
4.國立中央大學校務基金
-174,243
-174,181
-198,402
-202,087
-218,833
5.國立中山大學校務基金
-149,988
-152,943
-152,018
-95,780
-146,737
6.國立中正大學校務基金
-289,679
-299,472
-278,230
-284,494
-298,966
7.國立臺灣海洋大學校務基金
-134,259
-180,592
-146,759
-125,616
-164,849
8.國立東華大學校務基金
-47,497
-175,591
-194,561
-93,714
-156,881
9.國立臺東大學校務基金
-140,203
-182,971
-151,907
-177,980
-192,508
10.國立屏東大學校務基金
-135,609
-108,564
-50,919
-136,946
-135,375
11.國立陽明交通大學校務基金
-274,993
-271,190
-280,811
-337,084
-360,083
12.國立雲林科技大學校務基金
-111,433
-156,305
-151,483
-181,305
-236,090
13.國立虎尾科技大學校務基金
-158,167
-123,400
-171,870
-97,500
-218,120
14.國立屏東科技大學校務基金
-175,387
-119,713
-92,474
-120,250
-117,197
15.國立高雄科技大學校務基金
-166,749
-159,853
-151,797
-266,763
1,254,986
說 明：1.110至112年度為決算數，112及113年度為預算(案)數。
2.國立陽明大學校務基金及國立交通大學校務基金於111年度合併為國立陽明交通大學校務基金，本表110年度「本期短絀」係以原2校資料加總。
3.因四捨五入之故，尾數或有差異。
資料來源：整理自審計部110至112年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)、113及114年度中央政府總預算(案)附屬單位預算及綜計表(非營業部分)。
表3 110至114年度常年短絀數逾1億元概況表 單位：新臺幣千元
基金名稱
110年度
111年度
112年度
113年度
114年度
1.宜蘭農田水利事業作業基金
135,188
-100,068
-145,406
-242,801
-218,512
2.臺中農田水利事業作業基金
-606,333
-132,474
-273,957
-702,703
-397,320
3.南投農田水利事業作業基金
-82,174
-61,374
-122,526
-149,698
-156,863
4.彰化農田水利事業作業基金
-333,618
32,457
-15,183
-216,843
-190,318
5.雲林農田水利事業作業基金
-495,970
96,417
-435,118
-345,941
-341,479
6.屏東農田水利事業作業基金
-756,846
-138,931
-124,906
-209,403
-234,199
說 明：110至112年度為決算數，113及114年度為預算案數。
資料來源：整理自審計部110至112年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)、上開作業基金114年度預算案。
(二)部分作業基金累積鉅額短絀待填補，經以撥用賸餘等方式填補後，114年度待填補短絀數仍達1,325.07億元
近年各主管機關雖已規劃或執行開源節流措施，或持續爭取國庫撥補挹注，惟部分作業基金仍累積鉅額短絀待填補（詳表4），其中國軍老舊眷村改建基金預計114年度之待填補短絀高達1,054.64億元；另有部分基金待填補短絀急遽增長，如農田水利事業作業基金自110年度開始運作，累積至113年度已預計達65.15億元；交通作業基金110年度39.36億元，預計增加至113年度156.4億元，該二基金114年度預算案雖編列較低之待填補短絀，惟仍呈上升趨勢；又原住民族綜合發展基金110年度36.4億元，預計增加至114年度67.66億元，爰宜賡續審視業務型態、收支並提升經營效能。
另審視110至114年度作業基金短絀撥補情形(詳表5)，各基金雖分別以撥用賸餘、撥用公積及折減基金等方式於5年間填補短絀949.7億元，惟預計期末待填補短絀數仍達1,325.07億元，此龐大缺口如未能有效抑減，未來恐持續縮減基金餘額，因而降低運作量能，或須動用國庫資金撥補之。
表4 110至114年度作業基金之待填補短絀概況表 單位：新臺幣千元
基金名稱
110年度
111年度
112年度
113年度
114年度
1.營建建設基金
930,929
1,684,125
1,276,819
1,723,917
1,384,163
2.國軍老舊眷村改建基金
106,233,919
105,976,006
105,730,920
105,676,711
105,464,477
3.國立大學校院校務基金
313,208
602,570
788,992
-
-
4.國立臺灣大學附設醫院作業基金
256,039
269,046
125,624
163,290
325,774
5.教育部所屬機構作業基金
2,044,410
2,314,247
2,542,539
2,930,723
3,133,330
6.國立高級中等學校校務基金
8,801,355
7,567,517
6,975,014
8,094,145
5,253,739
7.交通作業基金
3,936,112
8,325,377
8,822,834
15,640,021
4,102,247
8.榮民醫療作業基金
-
-
33,427
542,761
738,271
9.農田水利事業作業基金
1,010,813
1,224,099
1,770,984
6,514,894
5,318,821
10.原住民族綜合發展基金
3,640,270
4,930,966
6,380,338
6,343,282
6,766,237
說 明：1.110至112年度為決算數，113及114年度為預算案數。
2.國立大學校院校務基金部分為短絀之部。
資料來源：整理自審計部110至112年度中央政府總決算附屬單位決算及綜計表審核報告(非營業部分)，114年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)。
表5 110至114年度作業基金短絀撥補概況表 單位：新臺幣億元
科目
110年度
111年度
112年度
113年度
114年度
短絀之部A＝C+D
1,536.22
1,598.57
1,475.39
1,754.59
1,528.70
本期短絀C
273.72
224.37
133.01
323.58
162.12
前期待填補短絀D
1,262.49
1,374.20
1,342.36
1,431.01
1,366.58
填補之部B＝E+F+G
165.58
171.42
130.79
278.29
203.62
撥用賸餘E
84.19
32.21
34.51
81.96
59.01
撥用公積F
53.79
60.98
54.13
63.53
71.39
折減基金G
27.60
78.23
42.15
132.81
73.23
待填補短絀H=A-B
1,370.63
1,427.15
1,344.60
1,476.30
1,325.07
說 明：1.110至112年度為決算數，113及114年度為預算案數。
2.細數不等於加總係四捨五入進位所致。
資料來源：整理自審計部110至112年度中央政府總決算暨附屬單位決算及綜計表審核報告(附冊-非營業部分)、114年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(非營業部分)。
(三)收支失衡及鉅額待填補短絀肇因於制度設計問題、以基金資源辦理補助政策、鉅額固定資產折舊攤銷或收入來源不足等
為改善上開財務業務狀況，各該基金允宜針對問題成因研謀善策，以避免營運惡化。歸結作業基金鉅額短絀及累積待填補短絀緣由，主要如下：
1.基金制度設計問題：如國軍老舊眷村改建基金，因眷村改建業務經費需求龐大，原採特別預算與作業基金搭配設計，規劃土地處分得款由眷改特別預算支應輔助眷戶購宅等法定支出項目，餘款撥充基金辦理眷改工程，完工後按起造房地成本價售眷戶，維持基金收支平衡。惟受限房地處分速度及配合政府去化市場成屋等住宅政策，運用基金財務彈性，將輔助眷戶購宅等法定支出項目轉由該基金支應，導致收支連年失衡，累積鉅額短絀，甚至需透過融資因應；其後雖開源節流，自111年度起轉虧為盈，仍不足彌平虧絀。
2.以基金資源辦理補助政策：如營建建設基金項下3項分基金常年短絀，其中住宅基金辦理各項住宅貸款利息差額與租金補貼、補助地方政府與國家住宅及都市更新中心興辦社會住宅、土地租金、融資利息與非自償性經費、推動包租代管；新市鎮開發基金補助成立行政法人「國家住宅及都市更新中心」及交通部辦理淡江大橋建設計畫等相關經費，預計114年度起認列林口新市鎮機場捷運A7站已售土地收支而轉虧為盈，實際情形仍待觀察；中央都市更新基金辦理都市更新及危老重建等補助項目；原住民族綜合發展基金(個別)辦理原住民族保留地禁伐補償計畫。前開項目以基金資源配合辦理補助政策，惟或屬無法收回性質，或收入不敷支應支出，致短絀持續擴大。
3.增置購建固定資產等致折舊、折耗與攤銷金額龐大：如各國立大學校院校務基金及國立高級中等學校校務基金等增置購建固定資產，於各項設施(備)增置或完工後，須提列折舊，大幅增加成本與費用，惟設施(備)提升後財務效益小於所提列之折舊，致產生虧絀。
4.受疫情衝擊或未能按成本收費等致收入來源不足：如國立科學工藝博物館作業基金及國立臺灣科學教育館作業基金參觀人數受新冠肺炎疫情影響而減少，尚未回復至疫情前水準；法務部矯正機關作業基金受景氣及疫情影響，委託加工承攬量及收容人自主監外作業人數減少；水資源作業基金遲至112年2月方開徵耗水費，惟給水收費尚無法反映成本；農業作業基金及各農田水利事業作業基金為照顧農民推動相關措施，收入尚無法反映成本等；民航事業作業基金受疫情及邊境管制影響，航班及旅客人數大幅減少，致助航設備服務費、機場服務費及場站降落費等相關收入減少，疫後已見改善；屏東榮民總醫院作業基金為提供當地民眾醫療服務，增加醫護人力及醫療用品等成本，收入不足支應支出。前開基金因收入來源不足，支出卻需維持一定規模，致造成鉅額短絀情形，由於現階段已無重大疫情，允宜積極營運並適時檢討收費（含標準），以增裕收益。
綜上，作業基金為獨立之財務個體，雖以非營業為目的，其最低限度應本財務自給自足為原則，各主管機關爰宜衡諸基金資金及短中長程發展需求，妥善規劃政策及財務收支。惟部分作業基金常年短絀，致累積鉅額短絀，須以撥用賸餘、撥用公積及折減基金等方式填補，收支失衡問題亟待改善。
(分機：1933張峻萍)