預算法規定政府預算編列以各會計年度辦理一次為原則，倘發生突發之緊急、重大事項，依預算法第83條規定，仍得於年度總預算外，依該條文之4款法定事由提出特別預算，惟中央政府頻以特別條例提出特別預算，且多以舉借債務方式等非經常性財源支應，本特別預算案亦有此情形，容須通盤檢視，以維護國家良好財政體制。茲說明如下：
(一)近年屢屢提出特別預算，114年度多達5項特別預算待執行
經統計90年至114年(近年，以下同)中央政府特別預算連同待編列之因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別預算在內，預計有33項(詳表1)，前三大事由依序為「不定期或數年一次之重大政事」占16項(48%)、「國家經濟重大變故」占9項(27%)，「重大災變」亦占6項(18%)；114年度中央政府待執行之特別預算達5項，當年度預算數高達2,187億元(詳表1，第1、2、17、31及32項)，另有因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別條例(上限5,450億元；行政院研擬特別條例修正草案提高上限數至5,900億元)待編列，恐衝擊財政韌性。
表1 近年(90年至114年)中央政府編列特別預算之法定事由分類表
項次
年度
名稱
分類
項數
1
109-115
1.中央政府新式戰機採購特別預算
國防緊急設施或戰爭
2
2
111-115
2.中央政府海空戰力提升計畫採購特別預算
3
93
1.93年度中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算
國家經濟重大變故
9
4
94
2.94年度中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算
5
95
3.95年度中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算
6
96
4.96年度中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算
7
97
5.97年度中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算修正版本
8
98
6.98年度中央政府振興經濟消費券發放特別預算
9
98
7.98年度中央政府振興經濟擴大公共建設特別預算
10
99
8.99年度中央政府振興經濟擴大公共建設特別預算
11
100
9.100年度中央政府振興經濟擴大公共建設特別預算
12
90
1.中央政府921震災災後重建特別預算
重大災變
6
13
90
2.中央政府921震災災後重建第2期特別預算
14
92-93
3.中央政府嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算
15
98-101
4.莫拉克颱風災後重建特別預算
16
109-111
5.中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算(含第1次至第4次追加預算)
17
114-116
6.丹娜絲颱風及七二八豪雨災後復原重建特別預算
18
91-94
1.中央政府基隆河整體治理計畫（前期計畫）特別預算
不定期或數年一次之重大政事
16
19
95-96
2.中央政府易淹水地區水患治理計畫第1期特別預算
20
97-99
3.中央政府易淹水地區水患治理計畫第2期特別預算
21
100-102
4.中央政府易淹水地區水患治理計畫第3期特別預算
22
95-97
5.中央政府石門水庫及其集水區整治計畫第1期特別預算
23
98-100
6.中央政府石門水庫及其集水區整治計畫第2期特別預算
24
103-104
7.中央政府流域綜合治理計畫第1期特別預算
25
105-106
8.中央政府流域綜合治理計畫第2期特別預算
26
107-108
9.中央政府流域綜合治理計畫第3期特別預算
27
106-107
10.前瞻基礎建設計畫第1期特別預算
28
108-109
11.前瞻基礎建設計畫第2期特別預算
29
110-111
12.前瞻基礎建設計畫第3期特別預算
30
112-113
13.前瞻基礎建設計畫第4期特別預算
31
114
14.前瞻基礎建設計畫第5期特別預算
32
112-114
15.中央政府疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算
33
114-116
16.因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別條例(預算待編列)
合 計
33
資料來源：行政院新聞稿、立法院公報、立法院議案關係文書；本中心整理。
(二)近年頻繁辦理特別預算，有常態化現象，恐與預算單一性原則未盡相符
參照預算法第83條所列4款法定事由及87年9月11日司法院大法官釋字第463號解釋，政府就未來1年間所有財政收支，原則上應納入單一預算，俾維年度預算整體性，倘有突發、緊急及重大事由，始提出特別預算，務求審慎嚴謹。惟我國卻有下列情形：
1.提出特別預算次數頻繁且頻率提高：經統計歷年中央政府編列特別預算連同待編列預算之因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別預算計60項次，平均每年編列0.8次，茲以87年刪除「緊急重大工程」事由之預算法修正前後劃分，修法前約48年編列27次，修法後(至114年)27年編列33次，由每年平均0.56次提高至1.22次(詳表2)。
2.特別預算已常態化編列：部分年度同時執行多項特別預算，如98年度執行5項(詳表1，第8、9、15、20及23項)，113年度(詳表1，第1、2、30及32項)執行4項及114年度含待編列之因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別預算(詳表1，第1、2、17、31、32及33項)存在6項特別預算待執行，有常態化現象。
表2 87年前後期間中央政府特別預算編列數量變化情形表
項目
40至87年度
88至114年度
合計
年數
48年
27年
75年
編列特別預算次數
27次
33次
60次
平均編列頻率(次/年)
0.56次
1.22次
0.8次
說 明：配合87年10月29日預算法修正相關條文，政府會計年度自88下半年及89年度起由7月制改為曆年制。
資料來源：本中心整理。
(三)近年特別預算財源多為公債及賒借收入，近次16項特別預算中有8項全數舉債
公債及賒借收入並非預算法第6條所稱歲入，若能用於資本支出，創造經濟效益增加稅收或規費以償還債務，將形成良性循環。惟如表3所示，近年16項特別預算(下稱近次特別預算)中，除「流域綜合治理計畫特別預算」及「疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算」外，多數依賴舉債作為主要財源，占比均逾七成，本特別預算案、921震災災後重建特別預算、基隆河整體治理計畫(前期計畫)特別預算、易淹水地區水患治理計畫特別預算及振興經濟消費券發放特別預算等8項特別預算則全數舉債支應(詳表3，第1、2、5、7、8、11、14及16項)，政府雖按年編列債務還本預算償還債務，惟若還本數額不及舉借數額時，恐影響財政健全。
表3 中央政府近次特別預算財源規劃情形表 單位：新臺幣億元；%
特別預算項次及名稱
財源籌措項目
合 計(G)
公債及賒借收入占財源(E/G)
稅課收入(A)
財產收入(B)
營業盈餘及事業收入(C)
其他收入(D)
公債及賒借收入(E)
移用以前年度歲計賸餘(F)
1.921震災災後重建特別預算(含第2期)
0
0
0
0
1,000.00
0
1,000.00
100.00
2.基隆河整體治理計畫(前期計畫)特別預算
0
0
0
0
316.16
0
316.16
100.00
3.嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算
0
0
35.00
0
430.00
35.00
500.00
86.00
4.擴大公共建設投資計畫特別預算
0
795.53
212.37
0
3,292.10
0
4,300.00
76.56
5.易淹水地區水患治理計畫特別預算
0
0
0
0
1,159.20
0
1,159.20
100.00
6.石門水庫及其集水區整治計畫特別預算
0
0
0
0
213.89
36.11
250.00
85.56
7.振興經濟消費券發放特別預算
0
0
0
0
856.53
0
856.53
100.00
8.振興經濟擴大公共建設特別預算
0
0
0
0
4,992.00
0
4,992.00
100.00
9.莫拉克颱風災後重建特別預算
0
0
0
0.28
1,164.80
0
1,165.08
99.98
10.流域綜合治理計畫特別預算
329.50
0
0
0
330.00
0
659.50
50.04
11.前瞻基礎建設計畫
0
0
0
0
8,398.36
0
8,398.36
100.00
12.新式戰機採購特別預算
0
0
0
0
2,322.29
150
2,472.29
93.93
13.嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算
0
0
0
0
8,093.39
300
8,393.39
96.43
14.海空戰力提升計畫採購特別預算
0
0
0
0
2,369.60
0
2,369.60
100.00
15.疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算
0
0
0
0
1,998.80
1,800.00
3,798.80
52.62
16.丹娜絲颱風及七二八豪雨災後復原重建特別預算
0
0
0
0
600.00
00
600.00
100.00%
資料來源：歷年中央政府各特別預算。
(四)近次特別預算之經常收支短絀且擴增，顯示特別條例屢次排除預算法第23條規定限制，易使經常收支短絀情形惡化
為求順利推動特別預算，常賦予編列彈性，經統計近次特別預算僅基隆河整體治理計畫、易淹水地區水患治理計畫及流域綜合治理計畫(詳表4，第2、5、10項)等3項特別預算未於各該特別條例中排除預算法第23條有關經常收支應保持平衡之規定外，其餘特別預算含本特別預算案在內均排除；惟各該特別預算經常收支多呈短絀，自「前瞻基礎建設計畫特別預算」起經常收支短絀已擴增至逾千億元，其中「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算(含4次追加預算)」經常收支短絀達7,490億元(詳表4，第13項)，顯示特別條例屢次排除限制規定，易使經常收支短絀情形惡化。
表4 中央政府近次特別預算以非經常性財源充作經常支出情形表
單位：新臺幣億元；%
特別預算項次
及名稱
經常收入(A)
經常支出(B)
經常收支餘絀(C=A-B)
非經常性財源
非經常性財源充作經常支出比率(-C/G)
特別條例是否排除預算法第23條規定之適用
資本收入(D)
發行公債及借款(E)
移用以前年度歲計賸餘(F)
小計
(G=D+E+F)
1.921震災災後重建特別預算(90)
(說明2)
2期合計
0
332
-332
0
1,000
0
1,000
33.20
2.基隆河整體治理計畫(前期計畫)特別預算(91-94)
0
0
0
0
316
0
316
0.00
X
3.嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算(92-93)
35
372
-337
0
430
35
465
72.47
V
4.擴大公共建設投資計畫特別預算(93-97)
V
5年合計
212
379
-167
796
3,292
0
4,088
4.09
5.易淹水地區水患治理計畫特別預算(95-102)
X
3期合計
0
0
0
0
1,159
0
1,159
0.00
6.石門水庫及其集水區整治計畫特別預算(95-100)
V
2期合計
0
14
-14
0
214
36
250
5.60
7.振興經濟消費券發放特別預算(98)
0
857
-857
0
857
0
857
100.00
V
8.振興經濟擴大公共建設特別預算(98-100)
V
3年合計
0
562
-562
0
4,992
0
4,992
11.26
9.莫拉克颱風災後重建特別預算(98-101)
0
409
-409
0
1,165
0
1,165
35.11
V
10.流域綜合治理計畫特別預算(103-108)
X
3期合計
330
22
308
0
330
0
330
-93.33
11.前瞻基礎建設計畫特別預算(106-114)
V
5期合計
0
1,313
-1,313
0
8,398
0
8,398
15.63
12.新式戰機採購特別預算(109-115)
0
2,472
-2,472
0
2,322
150
2,472
100.00
V
13.嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算(109-111)
V
含4次追加合計
0
7,490
-7,490
0
8,093
300
8,393
89.24
14.海空戰力提升計畫採購特別預算(111-115)
0
2,370
-2,370
0
2,370
0
2,370
100.00
V
15.疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算(112-114)
0
3,527
-3,527
0
1,999
1,800
3,799
92.84
V
16.丹娜絲颱風及七二八豪雨災後復原重建特別預算（114-116）
0
288
-288
0
600
0
600
48.00
V
合計(說明3)
247
20,385
-20,138
796
35,732
2,321
38,849
51.84
說 明：1.表內金額均為預算數，並四捨五入至新臺幣億元。
2.921震災重建暫行條例第69條第2項規定：「中華民國90年度災區復建所需經費新臺幣1,000億元，應循特別預算程序辦理，不受預算法及公共債務法之限制。…。」
3.表內合計數不含第2項「基隆河整體治理計畫(前期計畫)特別預算(91-94)」、第5項「易淹水地區水患治理計畫特別預算(95-102)」及第10項「流域綜合治理計畫特別預算(103-108)」，因該等特別預算經常收支為平衡或賸餘，未有以非經常性財源充當經常支出之情形。
資料來源：歷年行政院編中央政府特別預算。
(五)近次16項特別預算中有13項特別預算以非經常性財源充作經常支出，其整體比率逾五成
經常支出多屬維持現況運作，不宜由非經常性財源支應，以利經資門收支對應，避免陷入財政結構性危機。經統計近次16項特別預算中，除流域綜合治理計畫特別預算、基隆河整體治理計畫(前期計畫)及易淹水地區水患治理計畫特別預算等3項特別預算外，本特別預算案、921震災災後重建特別預算、嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算、擴大公共建設投資計畫特別預算等13項特別預算皆以資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計賸餘等非經常性財源充作經常支出(詳表4，第1、3、4、6、7、8、9、11、12、13、14、15及16項)，整體非經常財源充作經常支出比率逾五成(51.84%)，若經濟效益未及舉債期間，恐加重後代債務負擔。
綜上，政府預算以年度單一性為原則，特別預算則為彈性預算機制之最後手段，以期嚴謹審慎，惟近年特別預算有常態化現象，114年度含本特別預算案在內共有5項特別預算待執行，另有因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別預算待編列；又近次特別預算之財源多為公債及賒借收入等非經常性財源，其經常收支多呈短絀且擴增，其以非經常性財源充當經常支出之整體比率更逾五成，允宜謹慎提出特別預算，俾維預算體制及財政健全。
(分機：1933 張峻萍)