立法院全球資訊網 -一、馬太鞍溪堰塞湖災情嚴重，允宜通盤檢討災防組織、經費運用、監測預警、警戒發布及疏散撤離與安置機制，以強化極端氣候下複合型災害之防災韌性

一、馬太鞍溪堰塞湖災情嚴重，允宜通盤檢討災防組織、經費運用、監測預警、警戒發布及疏散撤離與安置機制，以強化極端氣候下複合型災害之防災韌性

114年7月下旬，薇帕颱風豪雨導致馬太鞍溪上游邊坡大規模崩塌，溪流受阻形成堰塞湖，同年9月間樺加沙颱風外圍環流帶來暴雨，導致壩體遭快速下刷並最終溢流潰決，釋放巨量洪流夾帶土石，沖毀橋梁並重創下游光復鄉等地，截至114年10月20日8時，馬太鞍溪堰塞湖災害造成死亡19人，失聯5人，受傷157人，民房、道路、橋梁、水利設施及農牧業等亦遭受重大損害。為全面推動災區整體性推動災後復原重建工作，行政院爰提出本特別預算案，於總經費上限300億元之下，編列270億元協助災後復原重建工作。

此一災害事件顯示極端氣候下複合型災害之突發性與破壞力，隨著氣候變遷加劇，複合型災害已成為防災治理之核心課題，亟待就現行災害防救(以下簡稱災防)體系之災防組織、經費運用、監測預警、警戒發布及疏散、撤離與安置機制等通盤檢討精進。經查：

(一)我國災防體系為中央及地方三級制，並各訂有災防計畫

依災害防救法(以下簡稱災防法)規定，我國災防體系區分為三個層級，分別為「中央」、「直轄市、縣（市）」及「鄉（鎮、市）、山地原住民區」，形成中央及地方災防體系三級制，各級政府均設有災防組織，並依其層級訂定相應之災防計畫(詳圖1)：

1.中央層級：由中央災害防救委員會擬訂「災防基本計畫」，並由各中央災防業務主管機關及公共事業單位擬訂「災防業務計畫」。

2.直轄市、縣（市）政府：依中央基本計畫及轄區災害潛勢，擬訂「地區災防計畫」。

3.鄉（鎮、市）及山地原住民區公所：則依上級災防計畫及地區災害潛勢特性，擬訂轄區內之「地區災防計畫」。

圖1　中央至地方災防體系架構圖

資料來源：行政院中央災防會報網站。

(二)地方政府依自治權責執行災防工作，中央政府則依災害類型擔任主管機關，負責支援、協調與資源整合

災防法第4條第2項規定，直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）、山地原住民區公所依地方制度法規定，依其自治權責，負責災防之規劃與執行，並依規定擬定災防計畫、執行災害預防、災害應變措施及災害復原重建等事項。

依災防法第3條第1項規定，中央政府依災害類型由內政部、經濟部、農業部、交通部、環境部、衛生福利部、核能安全委員會，或指定機關擔任災防業務主管機關（詳表1），並依同條第2項規定負責指揮協調、研擬計畫、支援地方、處理跨區或重大災害，並統籌資源與資訊，推動全民防災教育。

此外，依災防法第35條規定，當鄉(鎮、市)、山地原住民區公所無法獨立處理災害時，直轄市、縣政府應主動或應請求提供支援；若直轄市或縣（市）政府亦無法因應，則由中央災防業務主管機關介入協助。災情重大或跨區時，中央應協調及處理，並得依需要申請國軍支援，國防部可動員後備軍人，並與內政部訂定兵力派遣、指揮調度、教育訓練等程序，以強化整體災防應變能力與行動效率。

是以，地方層級依法辦理災防自治事項，中央則依災害性質提供制度支援與跨區協調，並於必要時動員國軍協助，期能提升整體災防體系之韌性與應變效能。

表1 中央災防業務主管機關災害類別職掌表

災害類別

主管機關

風災、震災(含土壤液化)、火災、爆炸、火山災害

內政部

水災、旱災、礦災、工業管線災害、公用氣體與油料管線、輸電線路災害

經濟部

寒害、土石流災害、森林火災、動植物疫災

農業部

空難、海難、陸上交通事故

交通部

毒性化學物質災害、懸浮微粒物質災害

環境部

生物病原災害

衛生福利部

輻射災害

核能安全委員會

其他災害

依法律規定或由中央災防會報指定

說明：依據災防法第3條第1項規定。

資料來源：本中心整理。

(三)面對複合型災害之挑戰，允宜檢討現行災防體系是否足以因應

依上開災防法相關規定，中央政府係依災害類型分別由轄管之部會擔任中央災害防救業務主管機關，然馬太鞍溪堰塞湖災害係由113年4月3日花蓮地震造成土石鬆動、114年薇帕颱風豪雨及樺加沙颱風暴雨等事件連鎖引發，造成邊坡崩塌、堰塞湖形成並最終溢流成災。災情涵蓋震災、風災、水災及土石流，涉及多部會業務，屬典型複合型災害，難以歸類為單一類型。

另針對堰塞湖災害之權責分工，行政院已核定「堰塞湖警戒、監測及撤離與演練方案」，該方案以屬地原則擇定權責機關，負責緊急調查、危險度判定、監測及撤離發布；撤離計畫與執行則由地方政府負責。依此方案，馬太鞍溪堰塞湖位於國有林地故由農業部林業及自然保育署（以下簡稱林保署）擔任權責機關，其他機關則依各自職掌及會議分工協處。

惟隨著全球暖化趨勢加劇，極端氣候事件不僅頻率升高，且常以複合型災害形式出現，例如颱風伴隨豪雨引發土石流與水災等，根據國家災害防救科技中心指出，複合氣候事件往往涉及多重氣候因子與社會脆弱性，需跨領域整合風險評估與應變策略，然現行體系以災害類型分工為主，對於複合型災害恐缺乏整合應變能力，允宜藉由本次災害經驗，重新檢視現行防災體系是否足以因應複合型災害挑戰，並建立跨災種應變機制。

(四)中央政府災防經費逐年攀升，亟需檢視災害預防與整備計畫之實質成效

1.中央政府災防經費逐年攀升：中央政府各災防業務主管機關依其權責，每年度均編列災防經費，災防經費111年度決算為334.62億元，占中央政府總決算百分比為1.51%；112及113年度決算分別提升至443.83億元、占比1.69%與450.47億元、占比1.62%；114及115年度預算(案)更達580.11億元與731.81億元，占中央政府總預算(案)百分比亦提升至1.93%與2.41%(詳表2)，災防經費規模呈現逐年成長之勢，涵蓋災害預防、整備、應變與復原重建等階段經費。

2.各級政府依規定須進行災害預防與整備計畫：依災防法第23條第1項規定，各級政府應推動災害整備工作，包括防救訓練與演習，以確保災害發生時能迅速應變、有效處置。以中央政府各災防業務主管機關為例，如：消防署於111至114年度辦理「國家防災日」演練；水保署辦理土石流與大規模崩塌防災演練；林保署則針對國有林地崩塌災害進行演習；水利署亦辦理水災應變演練。其次，與馬太鞍溪堰塞湖災害相關類型之災防演習，則由水保署、林保署及水利署與演練所在地點之各級地方政府、國營事業等機關，於111至113年度共同辦理「土石流及大規模崩塌防災疏散避難作業規定」及「水土林堰塞湖複合土砂災害聯合演練」（詳表3）。

3.災害預防與整備計畫之實質成效待檢視：雖然中央及地方政府均依規定推動各項防災演練與整備措施，中央政府災防經費亦逐年增加，惟本次災害發生時，仍出現資訊傳遞延遲、警戒標準不一、撤離執行混亂等問題，顯示災害整備計畫之執行成效容待改進，允宜審慎評估實際成效，俾確保預算投入能有效提升防災韌性與維護民眾安全。

表2 中央政府111至115年度災防經費表　　　　單位：億元；%

機關

111年度

(決算數)

112年度

(決算數)

113年度

(決算數)

114年度

(預算數)

115年度

(預算案數)

經濟部

138.65

134.69

174.29

280.87

367.72

農業部

72.13

75.08

118.03

104.62

144.59

內政部

17.18

24.56

40.66

71.35

77.38

交通部

26.68

24.91

79.21

78.99

59.72

國家科學及技術委員會

8.69

9.05

9.38

11.70

11.87

衛生福利部

53.91

90.75

8.90

9.13

47.69

環境部

6.25

6.99

6.59

8.76

9.41

外交部

8.05

22.6

11.19

12.26

10.52

核能安全委員會

1.18

1.09

1.10

1.12

1.13

教育部

0.61

0.45

0.62

0.44

文化部

0.96

0.12

0.08

0.10

國防部

0.31

53.53

0.30

0.58

國家運輸安全調查委員會

0.02

0.01

金融監督管理委員會

0.00

0.11

0.28

0.66

災防經費總計(A)

334.62

443.83

450.47

580.11

731.81

中央政府總預(決)算數(B)

22,139.56

26,277.76

27,841.79

30,069.05

30,349.74

占比(A/B)

1.51

1.69

1.62

1.93

2.41

說明：1.本表係災防白皮書內揭露之表格，如113年度係置於該書之第17頁。

2.國防部114年預算資料統計區間為114年1月1日至114年4月24日。

資料來源：行政院災防辦公室提供；本中心整理。

表3 111至113年度水土林堰塞湖及複合土砂災害聯合演練彙總表

年度

參演機關

情境

111

1.主協辦機關：林保署為主，聯合水保署、水利署。

2.其他參演機關：林保署屏東分署、水保署臺南分署、水利署第七河川分署、公路局第三區養護工程處暨甲仙工務段、高雄市政府水利局、高雄市政府六龜區公所、六龜區寶來派出所、消防局寶來分隊等。

高雄位於寶來對岸(旗山66林班舊崩塌) 坡面發生局部滑動，土砂進入河道並造成荖濃溪水位壅高。此外，支流寶來溪大崩潛勢區(桃源D346) 亦產生小規模滑動，造成小關山林道崩塌中斷等災情。

112

1.主協辦機關：水利署為主，聯合林保署、水保署。

2.其他參演機關：水利署第十河川分署、臺北水源特定區管理分署、林保署新竹分署與水保署臺北分署、新北市政府農業局、新北市政府烏來區公所等。

受颱風來襲，南勢溪流域發生多處複合型土砂災情，帶來桶後溪及新店溪溪水暴漲、土石崩落阻塞河道等災情。

113

1.主協辦機關：水保署為主，聯合林保署、水利署。

2.其他參演機關：林保署臺東分署、水利署、第八河川分署與水保署臺東分署、臺東縣政府農業處、臺東縣延平鄉公所等。

臺灣東部發生規模7.3地震，鹿野溪流域內發生多處崩塌，甚至造成部分河道阻塞等災情

資料來源：水利署提供；本中心整理。

(五)馬太鞍溪堰塞湖災害通報及警報發布機制未能發揮預警效果，容待檢討精進

1.災害通報及警報發布相關規定：依災防法第36條規定，各中央災防業務主管機關須訂定不同災害類型之警報訊號，包括種類、內容、樣式、方法及發布時機(詳表4)。地方政府則依災防法第24條及第27條第1項規定，負責執行疏散、避難及各項災害應變措施。

2.堰塞湖災害之通報及警報發布規定：堰塞湖災害係依「堰塞湖警戒、監測及撤離與演練方案」及「國有林地堰塞湖應變標準作業程序」規定辦理。詢據林保署說明，本次馬太鞍溪堰塞湖災害係依前開方案七、通報方式(一)及作業程序7.1所列，以電話、簡訊或傳真方式通知地方政府。

3.馬太鞍溪堰塞湖災害實際通報情形：據農業部表示，林保署花蓮分署114年7月26日空勘確認堰塞湖後，即成立緊急應變小組，並委託陽明交通大學防災團隊進行調查、監測及警戒工作，期間亦採取空勘、安裝水位計、航拍取像等監測，據之於114年7月26日至9月24日發布下列災害通報資訊：

(1)緊急通報單：林保署於該期間發出緊急通報單含初報1次、續報17次，其中屬樺加沙颱風期間計11次(詳表5)。

(2)新聞稿：同期間共發布10則新聞稿，內容包括堰塞湖形成、監測設備安裝、地方說明會及颱風警戒提醒，其中屬樺加沙颱風期間計2次(詳表6)。

(3)細胞簡訊：於樺加沙颱風期間114年9月21至24日間共發送8則警報簡訊，從黃色警戒到紅色警戒，並於同年9月23日壩頂溢流時多次提醒民眾立即疏散或垂直避難(詳表7)。

然而，雖有既定多元通報與警報規範，於實際災情中卻仍未能形成即時、有效之警報連結，導致資訊傳遞延遲、警戒反應不一致、疏散避難作業混亂等問題，另亦產生是否適用海嘯警報之討論，顯示現行警報機制仍有待檢討精進。

表4 部分災害發布警報及疏散撤離相關規定表

災害類型

發布警報相關規定

疏散撤離相關規定

風災、水災、土石流及大規模崩塌

1.氣象預報警報統一發布辦法

2.各水庫運用要點

3.農業部土石流及大規模崩塌防災疏散避難作業規定

4.內政部主管災害中央災害應變中心發布重大災害災防告警細胞廣播服務訊息作業規定

1.水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序

2.農業部土石流及大規模崩塌防災疏散避難作業規定

3.各級政府執行因災形成孤島地區疏散撤離及收容安置標準作業流程

震災（含土壤液化）

1.氣象預報警報統一發布辦法

2.運用防空警報系統發布海嘯警報標準作業程序

3.內政部主管災害中央災害應變中心發布重大災害災防告警細胞廣播服務訊息作業規定

各級政府執行因災形成孤島地區疏散撤離及收容安置標準作業流程

火災、爆炸

內政部主管災害中央災害應變中心發布重大災害災防告警細胞廣播服務訊息作業規定

消防法第20條及23條

火山災害

1.交通部中央氣象署火山活動資訊發布作業要點

2.內政部主管災害中央災害應變中心發布重大災害災防告警細胞廣播服務訊息作業規定

火山活動警戒管制疏散撤離及收容安置作業原則

堰塞湖

1.堰塞湖警戒、監測及撤離與演練方案

2.國有林地堰塞湖應變標準作業程序

1.堰塞湖警戒、監測及撤離與演練方案

2.國有林地堰塞湖應變標準作業程序

說　　明：本次彙總以消防署、水保署、林保署、水利署回復資料提及之災害類型為範圍。

資料來源：消防署、水保署、林保署、水利署提供；本中心整理。

(六)馬太鞍溪堰塞湖災害之人員疏散、撤離及安置機制待檢討強化

有關馬太鞍溪堰塞湖災害之人員疏散、撤離及安置機制相關規定，詢據內政部說明，略述如下：

1.相關規定

(1)依地方制度法及災防法相關規定，災防之規劃及執行為地方自治事項地方政府應研擬及核定地區災防計畫，並於災時執行疏散、撤離及安置；鄉(鎮、市)公所無法因應災害處理時，縣政府應主動派員協助。

(2)依「中央災害應變中心作業要點」第17點，應變中心設有疏散撤離組，由各該災害中央主管機關主導，相關機關配合掌握地方政府避難、疏散人數統計與勸導管制情形。

2.人員疏散、撤離及安置情形(詳表8)：

(1)114年9月21日：上午中央災害應變中心開設並召開研商會議決議，依專家研判與戶籍資料計算需疏散1,800戶，並於第3次工作會報提出。

(2)114年9月22日：上午7時，林保署發布紅色警戒，中央透過多管道通報地方政府執行疏散。同日下午第5次工作會報，花蓮縣政府報告該範圍1,837戶、6,843人，其中收容安置130人、依親1,365人、垂直避難5,348人。

(3)114年9月23日：花蓮縣政府於第8次工作會報，回報於下午1時30分人數增至8,524人，收容185人、依親3,100人、垂直避難5,239人。

(4)114年9月24日：依花蓮縣政府最終統計，晚上7點影響範圍內8,524人，其中收容安置677人、依親2,608人、垂直避難5,239人。

綜整本次疏散過程，雖依馬太鞍溪堰塞湖體變化調整疏散範圍與人數，惟中央與地方在疏散指令傳達、避難方式妥適性，以及收容安置準備等環節，仍有待檢討與精進，以提升面對複合型災害之即時應變能力與整體韌性。

綜上，馬太鞍溪堰塞湖災害突顯極端氣候下複合型災害之突發性與破壞力，亦顯示現行災防體系之韌性仍有精進空間。在極端氣候日益頻繁之趨勢下，複合型災害將成為常態挑戰，亟需以本次災害為鑑，全面檢視我國災防組織、經費運用、監測預警、警戒發布及疏散、撤離與安置機制之不足，並持續檢討跨災種整合治理模式，俾提升整體災防體系之應變韌性，以因應未來更為複雜且多變之氣候災害衝擊。

（分機：8667楊慧敏）

表5 林保署114年7月26日至9月24日間針對馬太鞍溪堰塞湖災害發布之緊急通報單彙總表

序號

通報日期

報次

通報時間

114.7.26

初報